Иран

Когда Путин решил использовать с новой американской администрацией свой шанс в плане стратегических ядерных вооружений, сразу же стало ясно, что прежняя российская команда Клинтона свою работу завершила. Однако для американских деятелей, работавших над широким кругом вопросов безопасности, оставалась более важная проблема: отношения России с Ираном. И хотя в 1995 году вице-президент Гор и премьер-министр Черномырдин вроде договорились об ограничении российской помощи Ирану, Россия не прекратила сотрудничество с ним в области ракетной и ядерной технологий, а в конце 1999 года даже отказалась соблюдать договоренность о прекращении поставок Ирану обычных вооружений.

По аналогии со своей стратегией начала 90-х годов администрация Клинтона попыталась во время своего второго срока найти соответствующий «пряник» для Москвы, который отвлек бы ее от Ирана и в то же время удержал бы Конгресс от применения к России санкций за ее торговлю с Ираном. Однако модель российско-иранских отношений, сложившаяся после 1994 года, сохранялась. Американская сторона пыталась разъяснить Ельцину то, что ей было известно об иранской программе и российской помощи, а Ельцин и Черномырдин продолжали отрицать какие-то нарушения со стороны России. Например, на встрече в Хельсинки в 1997 году в ответ на жалобы Клинтона о передаче Ирану технологий Ельцин заявил: «Билл, я говорю тебе, что это абсолютно не так. Эта технология может поступать из Северной Кореи или Китая, но не из России. Недавно в Москве был премьер Израиля Бенджамин Нетаньяху и тоже говорил что-то такое. Но я проверил и убедился, что ничего подобного нет. Мы хорошо понимаем исламский фундаментализм и то, что он представляет угрозу для нас… Говорю тебе, что я никогда не пойду на передачу Ирану ракетной технологии»^{1007}.

Тэлботт пишет, что вскоре после хельсинкской встречи «Министерство атомной энергетики и другие российские ведомства стали использовать факт расширения НАТО как предлог для наращивания поставок вооружения в Иран». В ходе встречи «восьмерки» в июле 1997 года в Денвере Ельцин предпринял слабую попытку объяснить Клинтону поведение России: «Из-за неуклюжести нашей демократии мы иногда разрешаем нашим предприятиям иметь прямые контакты с Ираном и самостоятельно заключать соглашения»^{1008}. После этого два президента решили создать новый канал для решения этой проблемы: американскую сторону Клинтон поручил представлять высокопоставленному дипломату Фрэнку Визнеру, а Ельцин остановил свой выбор на главе Российского космического агентства Юрии Коптеве. В 1993 году Ельцин уже поручал Коптеву найти решение проблемы ракетной сделки с Индией, и тем летом оказалось достаточно американского предложения о сотрудничестве в космосе. И снова американцы предлагали России увеличить число запусков искусственных спутников, что «сулило потенциальную выгоду в сотни миллионов долларов», если только Россия прекратит продажу ракетной технологии Ирану^{1009}.

Осенью 1997 года Ельцин продолжал отрицать какое-либо участие России в оказании помощи Ирану. После встречи в Москве с президентом Франции Шираком Ельцин заявил: «Нас обвиняют в том, что мы поставляем Ирану ядерные или ракетные технологии. Это абсолютно не соответствует истине». На встрече с Ельциным в Москве Гор также заявил, что «у него нет никаких сомнений в том, что Россия серьезно и искренне желает положить конец любому несанкционированному экспорту ракетной технологии», и обе страны «испытывают одинаковую тревогу по поводу распространения оружия массового поражения и распространения технологий, которые могут быть использованы для доставки оружия массового поражения, таких как технологии баллистических ракет»^{1010}.

Бывший старший директор СНБ по делам России, Украины и Евразии Уильям Кортни считает, что американские лидеры самого высокого уровня совершали ошибку, когда после встреч с российскими коллегами охотно повторяли их утверждения о том, что Россия стремится разрешить проблему поставок Ирану технологий, способствующих распространению средств массового поражения. Они также создавали впечатление, что эти проблемы решаются, в то время как в действительности подобная деятельность российских организаций продолжалась «как и прежде», а российские лидеры продолжали публично заявлять, что обеспокоенность США была необоснованна и политически мотивированна. Естественно, что после встреч в сентябре с Гором Черномырдин заговорил уже по-иному. В отношении российской помощи в строительстве реактора в Бушере Черномырдин заявил: «У нас есть обязательства, и мы их выполним. Если кому-то хочется, чтобы мы изменили эти обязательства, то мы на это не пойдем»^{1011}. И хотя у администрации США никогда не было уверенности в том, что помощь Бушеру прекращена, но даже в тех сферах российско-иранских отношений, которые, казалось, не представляли проблем (например, продажа обычных вооружений), обязательства России в конечном счете так и не были выполнены.

Представители Израиля лоббировали в Конгрессе принятие санкций, но администрация была против, опасаясь, что это может испортить отношения Клинтона с Ельциным. Однако в октябре Клинтон все же направил Ельцину послание, которое Тэлботт описывает как «одно из самых жестких, которые направлялись кому-либо из иностранных лидеров за весь период его президентства», с просьбой издать указ, запрещающий всякий экспорт в Иран технологий баллистических ракет. Клинтон подчеркнул, что посол по особым поручениям Визнер и директор ЦРУ Джордж Тенет делились разведывательной информацией с Россией «в беспрецедентных масштабах». Он также выразил надежду, что к моменту, когда посол Визнер в начале ноября прибудет в Москву, положение улучшится^{1012}.

За посланием Клинтона последовал его телефонный разговор с Ельциным, и снова Ельцин заявил, что никакой проблемы не существует. Ответ Ельцина последовал так скоро, что, по предположению Тэлботта, он был написан еще до телефонного разговора^{1013}. Администрация отчаянно надеялась найти какой-то действенный стимул, чтобы добиться сотрудничества России, но ей это не удалось. Заместитель советника по национальной безопасности Джеймс Стейнберг с горечью отмечает: «Мы всячески старались задобрить Россию. Мы думали, что сможем просто купить Северную Корею, и точно так же без проблем мы купим и русских. Но они отказывались продаваться. Я все еще не понимаю, почему наши «пряники» не подействовали. Они просто не обратили на них внимания»^{1014}. А вице-президент Гор с разочарованием сказал премьер-министру Примакову: «Вы можете получить жалкий ручеек денег от Ирана или золотую жилу от нас, но нельзя иметь и то, и другое. Почему же вы пытаетесь получить и то, и это?»^{1015}. Фактически Россия могла иметь «то и другое», поскольку американские корпорации, получавшие прибыль от деятельности совместных с русскими предприятий, всячески старались ограничить возможности администрации Клинтона связать такой «пряник» для России, как квоты на запуск спутников, с ее поведением в Иране^{1016}.

В январе 1998 года Черномырдин подписал еще одно распоряжение о контроле над экспортом (так называемое «широкое постановление»), которое должно было закрыть бреши в российском Законе о контроле режима нераспространения. Но российские предприятия продолжали вести дела с Ираном, включая деятельность Балтийского государственного технического университета в Санкт-Петербурге, осуществлявшего подготовку специалистов-ракетчиков из Ирана. Посол Визнер представил перечень американских обеспокоенностей, а русские ответили на это так же, как и прежде. Весной 1998 года Юрий Коптев заявил: «Все 13 случаев, о которых наши американские коллеги столь любезно нас информировали, были нами рассмотрены, и мы дали подробные объяснения. Там, где имелись некоторые сомнительные моменты, контакты были прекращены». Но к марту 1998 года диалог с Черномырдиным пришлось прекратить, поскольку он был уволен и на его место пришел Сергей Кириенко^{1017}.

Однако контакты между Россией и Ираном не прекратились. В марте министр атомной промышленности Евгений Адамов вопреки соглашению, достигнутому в 1995 году между Гором и Черномырдиным, расширил масштабы российской поддержки ядерной программы Ирана. В это же время власти Азербайджана задержали следовавший из России транзитом в Иран груз, включавший 22 т труб из специальных сплавов стали, которые могли использоваться для топливных баков ракет. Эта поставка представляла собой прямое нарушение «широкого постановления», подписанного Черномырдиным в январе того же года. Положение усугублялось тем, что глава российской службы внутренней безопасности Сергей Ковалев пригласил посла США в Москве Джеймса Коллинза и сообщил ему, что первоначально поставка груза стальных труб осуществлялась из Испании или Швеции^{1018}.

Недовольство в Конгрессе возрастало, и тогда в конце мая обе палаты подавляющим большинством приняли резолюцию о применении санкций к России. Клинтон наложил на резолюцию «вето», но у оппозиции было достаточно голосов, чтобы преодолеть «вето» президента. Уровень канала, по которому предпринимались попытки урегулирования спора, повысился по сравнению с временами Визне-ра-Коптева. Теперь советник по национальной безопасности Сэнди Бергер пытался убедить своего российского коллегу Андрея Кокошина, что Россия должна принять действенные меры, чтобы на доводить дело до повторного голосования в Конгрессе. Похоже, по этому каналу задачу удалось решить. Бергер предложил то, что Тэлботт называет «тщательно отрежиссированным компромиссом». В середине июля российское правительство опубликовало список девяти предприятий, оказывавших помощь Ирану в развитии его ракетной программы, и США объявили, что налагают «торговые ограничения», то есть санкции, на семь из них. В ответ Сенат отказался от повторного голосования по преодолению «вето» президента, и таким образом администрации удалось избежать применения более жестких санкций в отношении правительства Ельцина. Особенно важным было обеспечение возможности продолжения российского участия в программе Международной космической станции^{1019}.

Во время президентской кампании 2000 года Гор оказался в очень неудобном положении, когда узнал, что русские нарушили достигнутую пять лет назад между ним и Черномырдиным договоренность о прекращении к 31 декабря 1999 г. поставок Ирану обычных вооружений. Возникли вопросы относительно письма, написанного Черномырдиным Гору в конце 1995 года, в котором он в очередной раз защищал отношения России с Ираном и отмечал: «Информация, которую мы вам передаем, не должна становиться достоянием третьих лиц, в том числе Конгресса США»^{1020}.

Но какова была роль Конгресса в осуществлении контроля за соблюдением требований первоначального закона Гора-Маккейна о санкциях против распространения средств массового поражения? Как утверждал советник Гора по национальной безопасности Леон Фёрт, официально этот закон не применялся, но в неофициальном порядке использовался как рычаг для оказания давления. «Мы сознательно использовали закон Гора-Маккейна как точку опоры для достижения взаимопонимания с русскими о введении ограничений на торговлю с Ираном». И именно это заставило русских согласиться с конечным сроком 31 декабря 1999 г. Но русские эту договоренность не выполнили. В гневном письме министру иностранных дел России Игорю Иванову Мадлен Олбрайт в январе 2000 года писала, что «без памятной записки (соглашение Гора с Черномырдиным от июня 1995 г.) поставка Россией обычных вооружений Ирану стала бы основанием для применения санкций, предусмотренных рядом наших законов»^{1021}. Сенатор-республиканец от штата Аризона Джон Маккейн заявил, что администрация «нарушила дух и букву закона»^{1022}.

Билл Клинтон был разочарован тем, что ему так и не удалось заключить с русскими крупное соглашение по контролю над вооружениями. И хотя он чаще, чем кто-либо из американских президентов, ездил в Россию (вряд ли кому-нибудь удастся побить этот рекорд в будущем), он оказался единственным американским президентом эпохи начала контроля над вооружениями, кто не смог заключить ни одного соглашения. В этом плане даже его республиканские предшественники добились лучших результатов: Ричард Никсон подписал ОСВ-1 и Договор по ПРО. Рональд Рейган и Михаил Горбачев договорились о ликвидации ядерного оружия промежуточной дальности. Буш подписал Договор СНВ-1.

Было несколько причин, по которым Клинтону не удалось продвинуть вперед процесс СНВ или договориться о модификации Договора по ПРО. Во-первых, на протяжении почти 10 лет Ельцин был в противостоянии с находившейся под влиянием коммунистов Государственной Думой. Только после того, как в 1999 году коммунисты потеряли парламентский контроль, удалось наконец ратифицировать Договор СНВ. Во-вторых, многие в России были недовольны расширением НАТО и кампанией в Косово и пытались отыграться на чем-то другом (даже если сокращение арсеналов было гораздо выгоднее испытывавшей финансовые затруднения России, чем Соединенным Штатам, которые могли позволить себе такой арсенал, какой им хотелось). В-третьих, к тому моменту, когда президентом стал Путин, Билл Клинтон уже завершал свой второй президентский срок, и новый российский лидер не был убежден в том, что сделка с уходящим президентом будет прочной. И наконец, несмотря на стремление Клинтона завоевать лавры в области внешней политики, новый договор не представлялся особенно актуальным в течение большей части 90-х годов, поскольку ни одна из сторон не видела для себя особой угрозы. Более важными представлялись другие проблемы, такие как, например, судьба российского капитализма и демократии.

Однако для большинства как в правительстве США, так и вне его наибольшее беспокойство вызывали отношения России с Ираном. Русские продавали Ирану обычное вооружение. Они помогали ему в строительстве реактора в Бушере. Они готовили иранских специалистов-ракетчиков. Никакие усилия администрации, в том числе и неофициальные, не давали результата. Трудно сказать, была ли тут причиной российская заинтересованность в финансовой стороне отношений, неспособность российских властей контролировать деятельность государственных и частных предприятий в своей собственной стране, обещание Ирана сократить помощь чеченским сепаратистам, простое желание досадить «дяде Сэму» или какое-то сочетание всех этих факторов. Еще в январе 1997 года Ельцин заявил канцлеру Германии Гельмуту Колю: несмотря на то что «у него нет иллюзий» в отношении правительства Ирана, он не хотел бы давать им какой-то повод причинять России неприятности на Кавказе, в Средней Азии и особенно в Чечне. Тэлботт считал, что Примаков в первую очередь был озабочен не перспективой потери выгодного рынка, а тем, что американо-иранские отношения могут улучшиться и Россия потеряет свое влияние в этом регионе, рассматривавшемся как сфера ее влияния. Сотрудничество России с Ираном могло предотвратить в будущем эту геостратегическую потерю^{1023}. Применительно к Ирану вместо того, чтобы быть равноправными партнерами, объединяемыми общими ценностями, российские и американские деятели, похоже, вели политическую игру, которая была так знакома Никсону и Брежневу.

Когда русские вопреки собственным обещаниям отказались свернуть свою деятельность в Иране, они так же разочаровали внешнеполитическую команду Клинтона, как до этого экономическая команда была разочарована финансовым крахом августа 1998 года, а сторонники демократизации России были разочарованы ее военными действиями в Чечне осенью 1999 года. Команда Клинтона снова и снова заявляла, что проблема Ирана решена и предельный срок установлен. Но когда срок проходил, а проблема не решалась, создавалось впечатление, что российские власти не контролировали действия собственных организаций или российское правительство само лгало, как в этом была убеждена команда экономистов в августе 1998 года^{1024}. К тому же по мере того, как экономические и политические преобразования в России стали замедляться, улетучивался и энтузиазм России в отношении достижения соглашений с американцами.

В целом американо-российские отношения к концу администрации Клинтона были далеки от головокружительных перспектив, характерных для 1993 года. В конце 90-х годов Сестанович писал об иранской проблеме: «Представления о том, что рукопожатие президентов может прекратить российскую помощь Ирану, оказалось устаревшим и ошибочным. К концу 90-х годов у Бориса Ельцина уже не было интереса, энергии, способности и, возможно, даже власти, чтобы встретить этот сложный системный вызов»^{1025}. Совершенно очевидно, что новый президент России Владимир Путин — гораздо более хладнокровный партнер, чем Борис Ельцин. Больше уже не могло быть и речи о медвежьих объятиях. В 2001 году, когда новая администрация США обещала возвратиться к реальной политике и избегать того, что ей представлялось как неоправданное вмешательство во внутренние дела России, обстановка была крайне неопределенной. И, несмотря на то что после 11 сентября 2001 г. многое изменилось, договоренности о модификации Договора по ПРО не получилось. Более зловещим представлялось то, что русские не были намерены свертывать свое сотрудничество с Ираном. Эта проблема останется такой же головной болью для администрации Буша, какой она была для команды Клинтона.