Конституционный кризис и гражданская война
Первый вызов был брошен нашему человеку в Москве в первый же месяц администрации Клинтона. К моменту прихода Билла Клинтона в Белый дом, 20 января 1993 г., его российский коллега Борис Ельцин уже боролся за сохранение власти. В первый год независимости программа экономических реформ Ельцина и его команда реформаторов, возглавляемая Егором Гайдаром, подвергались ожесточенным нападкам. Некоторые политические силы выступали в принципе против реформ. Коммунистические партии и группировки различной политической окраски требовали введения контроля над ценами, ограничения импорта, коллективной собственности и «планово-рыночной экономики»{372}. Более серьезную угрозу представляли те, кто требовал частичных реформ, особенно менеджеры советского периода предприятий государственной собственности, так называемые «красные директора», которые объединились, чтобы противостоять гайдаровским планам приватизации и подорвать жесткую политику реформаторов в сфере финансов и денежного обращения. Политические требования директоров предприятий можно различить в заявлениях и действиях руководителей региональных администраций, а также в таких парламентских фракциях, как Промышленный союз, Аграрный союз, а в июне 1992 года — и в деятельности нового политического движения — Гражданский союз{373}.[79] Возглавляемый президентом Союза промышленников и предпринимателей Аркадием Вольским, вице-президентом Александром Руцким и парламентским лидером и председателем Демократической партии Николаем Травкиным, Гражданский союз предложил более медленный и умеренный рецепт реформ, в отличие от идей так называемой «шоковой терапии» Гайдара и его единомышленников. Они призвали к индексированию цен и заработной платы, приватизации в рамках трудовых коллективов, субсидированию и кредитованию стратегических отраслей промышленности, ограничению импорта и иностранных инвестиций. Лидеры Гражданского союза утверждали, что Международный валютный фонд, Всемирный банк и другие западные институты одурачили правительство Гайдара и заставили его разрушать промышленную базу России. Заявления Гражданского союза имели явно антизападную тональность{374}.
Предложения Гражданского союза отвечали интересам советских директоров и их союзника — Федерации независимых профсоюзов, но они также имели и популистское звучание. Кто будет возражать против менее болезненных реформ? На седьмом Съезде народных депутатов в декабре 1992 года Гражданский союз и поддерживавшие его парламентарии добились серьезной победы, заставив Ельцина отправить в отставку исполняющего обязанности премьер-министра Егора Гайдара и продвинув на этот пост своего человека — Виктора Черномырдина.
И все же Съезд, и особенно его председатель — бывший выдвиженец Ельцина, ставший его противником, Руслан Хасбулатов, был не удовлетворен этой кадровой победой. На той же декабрьской сессии Съезда Хасбулатов и его союзники, обладавшие теперь большинством в этом законодательном органе, ограничили возможность президента управлять посредством декретов и приняли ряд поправок к Конституции, еще больше ограничивавших власть президента. В то время Россия не имела собственной постсоветской конституции. Депутаты и администрация президента руководствовались Конституцией, созданной под руководством Генерального секретаря ЦК КПСС Леонида Брежнева, в которую были внесены многочисленные поправки. Конституционная комиссия Съезда подготовила новый проект Основного закона, но этот проект еще предстояло поставить на голосование Съезда. Некоторые восприняли конституционные поправки и перестановки в правительстве как крупную победу российского Съезда и как движение в направлении перераспределения власти в пользу парламента и большей конституционной четкости{375}.
Ельцин не разделял этой точки зрения. Он осудил принятые Съездом народных депутатов конституционные поправки, считая, что эти новые ограничения его власти затруднят проведение экономических реформ и усилят политическую нестабильность. В ответ он пригрозил провести в следующем месяце референдум с целью ответа на вопрос: «Кому вы доверяете вывести страну из экономического и политического кризиса и восстановить Российскую Федерацию: нынешнему составу Съезда и Верховному Совету или президенту?»{376}. В соответствии с ельцинской формулировкой победитель останется у власти с мандатом на выработку программы реформ, а потерпевший поражение должен будет идти на новые выборы в апреле 1993 года. План Ельцина не удался, поскольку Конституционный Суд признал предложенный референдум незаконным. Однако в ходе дискуссии возникло согласие на проведение в апреле референдума по основным принципам новой конституции, включая, прежде всего, четкое разделение власти между Съездом и президентом.
Компромисс, достигнутый в декабре 1992 года в результате переговоров между Ельциным, Хасбулатовым и председателем Конституционного Суда Валерием Зорькиным, оказался недолговечным, поскольку стороны не смогли договориться о перечне вопросов, выносимых на референдум. Ельцин пригрозил провести референдум без согласия Съезда, ссылаясь на то, что «назревает угроза коммунистического реванша»{377}. В конце концов российский президент призвал объявить чрезвычайное положение и создать временное правительство на период до принятия новой конституции. Вице-президент Руцкой и глава Совета безопасности Юрий Скоков отказались подписать указ о введении чрезвычайного положения. Раздраженный Съезд на своем заседании осудил «попытку государственного переворота» со стороны Ельцина и начал процедуру импичмента{378}. Противники Ельцина чуть-чуть не набрали двух третей голосов, необходимых для отрешения его от должности.
Весенний конституционный кризис был еще в полном разгаре, когда Ельцин сел в свой самолет для поездки в Ванкувер. Во время подготовки встречи Клинтона и Ельцина на высшем уровне команда специалистов по России Клинтона высказалась в поддержку Ельцина. Лично для Клинтона внутриполитические баталии Ельцина сделали еще более актуальной проблему увеличения экономической помощи России.
Некоторые представители посольства США в Москве выражали сомнение в целесообразности открытой поддержки Ельцина{379}. Дипломаты опасались, что Ельцин может проиграть эту конституционную схватку. Таким образом, Соединенным Штатам стоило подстраховаться за счет укрепления отношений с другими политическими фигурами. Во время рабочего ужина с экспертами по России, готовившими встречу с Ельциным в Ванкувере, Клинтон услышал предупреждения об опасности слишком тесной идентификации его политики в отношении России с Ельциным[80]. Однако в первые месяцы администрации Клинтона идея отказа от поддержки Ельцина не рассматривалась. Конституционная неопределенность, которая обострила поляризацию сил в России, также серьезно затруднила американским представителям выбор «правильного» кандидата, которого они могли бы поддержать. Хасбулатов и делегаты Съезда бросали вызов власти Ельцина, опираясь на Конституцию советского периода. Угроза Ельцина ввести чрезвычайное положение звучала конфронтационно, и в то же время это был тот самый президент, который только что согласился с требованиями Съезда о новом правительстве.
Для таких представителей Клинтона в Министерстве финансов, как Дэвид Липтон и Лоренс Саммерс, отправка Ельциным в отставку Гайдара означала серьезный откат реформ. Другие, однако, указывали на это, как на проявление Ельциным способности к компромиссу. Депутаты Съезда получили свои мандаты от избирателей весной 1990 года, а Ельцин обеспечил свой демократический мандат на всеобщих выборах в июне 1991 года. Победа Ельцина на выборах первого президента была его третьей победой за последние три года. Таким образом, в этот момент не было преувеличением утверждать, что поддержка Ельцина означала поддержку демократии. Когда Клинтон со своими главными советниками смотрел трансляцию по Си-Эн-Эн выступления Ельцина во время мартовского кризиса 1993 года, Строуб Тэлботт сказал ему, что «Ельцин был единственной лошадью, оставшейся у реформы». Как пишет советник президента Джордж Стефанопулос, Клинтон согласился, но спросил: «Что будет, если Ельцин окажется тираном, а нас на втором месяце администрации будут обвинять как “тех, кто потерял Россию?”»{380}.
На встрече в верхах в Ванкувере Клинтон нахваливал Ельцина как демократического лидера России и использовал встречу, чтобы объявить о предоставлении 1,6 млрд. долл. в порядке двусторонней помощи, а также о пакете многосторонней помощи в размере 43 млрд. долл., который, однако, должен был получить одобрение «семерки» летом того же года в Токио. Ельцин поблагодарил за обещания, но подчеркнул, что было бы очень хорошо, «если бы мы смогли получить 500 млн. долл. до 25 апреля» — даты национального референдума по ельцинским реформам{381}. Клинтон публично обозначил свою позицию в отношении Ельцина, заявив в присутствии прессы: «Господин президент, наша нация не будет стоять в стороне, когда речь идет о судьбе демократии в России. Мы знаем, где нужно стоять… Мы активно поддерживаем реформы, реформаторов и Вас в России». Попрощавшись с Ельциным, он добавил: «Победить! Победить!»{382}. Ельцин вернулся из Ванкувера в Москву, чтобы продолжить свою битву. В виде окончательного компромисса Ельцин позволил Съезду подготовить четыре вопроса к референдуму:
— Доверяете ли вы президенту России Ельцину?
— Одобряете ли вы социально-экономическую политику, проводимую российским президентом и правительством с 1992 года?
— Надо ли проводить досрочные президентские выборы?
— Надо ли проводить досрочные парламентские выборы?
По соглашению Ельцина со Съездом результаты голосования по первым двум вопросам не имели практических последствий, в то время как третий и четвертый вопросы требовали ответа большинства избирателей (а не только тех, то принимал участие в голосовании), чтобы их можно было считать решающими.
Американские эксперты по России как в правительстве США, так и в посольстве США в Москве предсказывали, что Ельцин проиграет этот референдум{383}. Учитывая резкое падение реальных доходов населения, галопирующую инфляцию и крайнюю неопределенность экономического будущего России, большинство предсказывало, что избиратели проголосуют против реформ по второму вопросу и, вероятно, так же проголосуют против Ельцина по первому вопросу. На встрече в Ванкувере Клинтон и его команда прямо не ответили на просьбу Ельцина о 500 млн. долл. Однако, чтобы помочь Ельцину, Агентство международного развития США молчаливо разрешило американской частной компании, специализирующейся в области отношений с общественностью, «Сойер Миллер», работавшей в то время в Госкомимуществе, оказать Ельцину содействие. Американская компания помогла составить сценарий первой телевизионной политической рекламы, которая призывала избирателей голосовать: «да», «да», «нет», «да». Если не считать этого вмешательства, администрация Клинтона просто ждала результатов референдума.
Клинтон, пишет Тэлботт, «следил за референдумом, как если бы это были американские выборы»{384}. И он, и его внешнеполитическая команда вздохнули с огромным облегчением, когда большинство россиян подтвердили свое доверие Ельцину и выразили поддержку его реформам. По первому вопросу 58,7% избирателей выразили свое доверие Ельцину и 39,3% проголосовали против. Еще более удивительно: 53% одобрили социально-экономическую политику Ельцина, а 44,5% высказались против. По третьему и четвертому вопросам: 49,5% поддержали идею досрочных президентских выборов и солидное большинство (67,2%) высказалось за досрочные парламентские выборы. Победа на референдуме разрядила конституционный кризис в России и создала впечатление обоснованности поддержки Ельцина и его подхода к реформам. Спустя несколько месяцев на встрече «семерки» в Токио Клинтон еще более энергично стал добиваться усиления поддержки Ельцина.
Эйфория, вызванная победой на апрельском референдуме, оказалась недолговечной. Летом 1993 года администрация Ельцина созвала Конституционное собрание для подготовки проекта новой конституции. В работе Конституционного собрания были приглашены участвовать все, в том числе наиболее активные хулители Ельцина. Ельцин и его окружение рассчитывали, что Конституционное собрание сможет принять политический пакт, который выведет Россию в новую политическую эру. Эти надежды не оправдались. Вместо этого председатель Конституционного собрания Хасбулатов и другие лидеры оппозиции вскоре покинули Собрание и начали подготовку к принятию на следующей сессии Съезда народных депутатов, назначенной на октябрь 1993 года, своего собственного проекта конституции. Подозревая, что Хасбулатов намеревается предложить проект конституции, который вообще ликвидирует институт президентства, Ельцин за месяц до Съезда нанес упреждающий удар. 21 сентября 1993 г. он издал президентский указ № 1400 о роспуске Съезда народных депутатов, о вынесении на всенародное голосование нового проекта конституции и проведении в декабре 1993 года выборов в новый двухпалатный парламент. В качестве примирительного жеста Ельцин заявил, что в марте 1994 года будут проведены президентские выборы{385}. Российские парламентарии осудили президентский указ № 1400 как антиконституционный, и эта трактовка была поддержана большинством членов Конституционного Суда. Когда Ельцин отказался отменить свой указ, Верховный Совет объявил, что Ельцин больше не может управлять. 23 сентября собрался Съезд народных депутатов, возложивший обязанности президента России на Руцкого, который, в свою очередь, назначил правительство. Как и в августе 1991 года, в Москве исполнительную власть представляли двое: один был в Кремле, а другой — в Белом доме (местонахождении Съезда народных депутатов), и каждый считал себя главой государства. Для организации всенародного сопротивления Ельцину и его правительству лидеры оппозиции на Съезде отказались покинуть здание парламента и призвали своих сторонников защищать Белый дом во имя демократии и существующей Конституции{386}.
Указ № 1400 стал серьезным афронтом представлениям Клинтона о взаимосвязи Ельцина с демократическими реформами. Указ был неконституционным. Одобрение действий Ельцина могло выглядеть — и на самом деле означать — как отказ от политики демократизации в России. Кроме того, в первые дни противостояния было неясно, на чьей стороне будет победа. Тысячи людей пришли защищать Белый дом, а вице-президент Руцкой, который был генералом, пользовался авторитетом у некоторой части вооруженных сил. Преждевременная поддержка Ельцина могла осложнить процесс установления новых отношений с правительством Руцкого, если его сторона одержит верх. Более того, влиятельные неправительственные специалисты по России в Вашингтоне, например Дмитрий Сайме и Джерри Хаф, одобрительно отозвались о Руцком как о популярном и харизматическом лидере, который предлагал вполне законную альтернативу провалившейся политике «шоковой терапии» Ельцина{387}. Перспектива однозначной победы Ельцина тоже беспокоила некоторых на Западе. Не последует ли за этим откровенная диктатура?
И хотя некоторые политические советники вроде Стефанопулоса предлагали президенту дистанцироваться от Ельцина, Клинтон и его внешнеполитическая команда считали, что им следует поддерживать Ельцина и отвечать за последствия такого шага. Николас Берне, сменивший Тоби Гати на посту старшего директора СНБ по России, так вспоминает действия Ельцина по разгону парламента: «21 сентября мы со Строубом Тэлботтом пошли к президенту уговорить его позвонить Ельцину и сообщить о своей поддержке. Мы пришли к выводу, что выживание Ельцина было критически важно для выживания российской демократии»{388}. Хотя Клинтон был удивлен тем, как развивались события в Москве, он никогда не сомневался, по какую сторону баррикады он стоял. Поговорив с Ельциным в течение 17 минут, Клинтон заявил: «Я полностью поддерживаю его». Это была первая публичная реакция президента после разгона Ельциным парламента{389}. Клинтон повторил за Ельциным оправдание этих действий. Ельцин объяснял россиянам, что «бесплодная, бессмысленная и деструктивная борьба» и как следствие этого «упадок государственной власти… делают невозможными не только осуществление трудных реформ, но и поддержание элементарного порядка». Ельцин сокрушался, что у него не оставалось другого выбора, как разрушить тупик путем решительных действий. Клинтон, в свою очередь, объяснял американскому народу, что «нет сомнений в том, что президент Ельцин действовал в условиях конституционного кризиса, который зашел в тупик и парализовал политический процесс». Ему вторил вице-президент Альберт Гор, заявляя, что «Ельцин был единственной надеждой демократии в России» и что администрация «будет продолжать призывать международное сообщество поддерживать проводимые там реформы». Представители администрации Клинтона заявляли в Конгрессе, что шаткое положение Ельцина — это еще одна причина для того, чтобы Конгресс быстрее рассмотрел предложения администрации о выделении региону помощи в размере 2,5 млрд. долл.{390}
Пока противостояние продолжалось, представители администрации Клинтона подчеркивали желательность достижения компромисса и мирного разрешения кризиса. Госсекретарь Уоррен Кристофер говорил, что в первом же телефонном разговоре после начала кризиса Ельцин заверил Клинтона, что в декабре он проведет новые парламентские выборы, за которыми вскоре последуют и выборы президента. Кристофер стал одним из высокопоставленных деятелей администрации, кто более всего опасался кровопролития и в силу этого настойчиво добивался от своего российского коллеги Андрея Козырева заверений в том, что военная сила не будет применяться. Клинтона это беспокоило в меньшей степени, и по мере развития кризиса он все активнее поддерживал Ельцина. Он объяснял, что «США должны поддерживать реформы и демократию в России, а они представлены президентом Ельциным». Через неделю противостояния Козырев встретился с Клинтоном в Белом доме и передал ему письмо Ельцина с заверениями о том, что военная сила не будет применяться. В ответ на благодарность Ельцина за оказываемую ему поддержку Клинтон отметил, что Ельцин держался «на правильной стороне истории»{391}.
По мере развития событий Клинтону становилось все легче обосновывать поддержку Ельцина. Руцкой, Хасбулатов и другие осажденные в Белом доме лидеры стали обращаться за вооруженной поддержкой ко всякого рода сомнительным элементам, включая военизированные группировки полуфашистского толка. В то время как число представителей полувоенных группировок в Белом доме увеличивалось, более умеренные защитники Белого дома, включая многих депутатов Съезда, постепенно покидали здание. Сторонники Руцкого получили сильный удар, когда 2 октября лидер Коммунистической партии Геннадий Зюганов призвал своих сторонников отказаться от обороны Белого дома, чтобы избежать насилия. На следующий день, 3 октября, сторонники Руцкого перешли в наступление, атаковав сначала близлежащее здание мэрии, а затем двинулись через весь город для захвата телевизионного центра в Останкине. В телецентре возникла перестрелка, заставившая Ельцина применить войска для противодействия нападавшим. На следующий день после обстрела из танков и применения специальных войск обитатели Белого дома сдались. По имеющимся данным, в ходе боев погибло 147 человек{392}.
Объясняя нарушение своего обещания воздержаться от применения силы, Ельцин ссылался на самооборону. Клинтон поддержал действия Ельцина и его интерпретацию событий, возложив вину на вооруженное столкновение на оппозицию. 3 октября Клинтон заявил:
«Ясно, что насилие было вызвано стороной Руцкого — Хасбулатова… также ясно, что Ельцин всячески старался избежать применения силы… и я убежден, что Соединенные Штаты должны поддерживать президента Ельцина и процесс подготовки свободных и честных выборов. Мы не можем позволить себе проявлять нерешительность, отступить в такой момент или поощрить тех, кто совершенно явно пытается сорвать процесс выборов и не хочет реформ». Тэлботт добавил, что Руцкой и Хасбулатов «вывели толпы для уличных атак», тем самым явно возлагая вину за конфликт на них{393}. 4 октября, после того как специальные подразделения заняли Белый дом, Клинтон назвал эту военную акцию «защитой демократии». Ельцин, по мнению Клинтона, «не имел другого выхода и пытался восстановить порядок»{394}.
Выступая 4 октября, Клинтон назвал положительным демократическим шагом обещание Ельцина провести президентские выборы. «Главное, чтобы он двигался вперед к принятию новой конституции, подлинно демократическим выборам в парламент, подлинно демократическим выборам президента — а он пообещал, что сделает это, — и мы не можем требовать от него большего»{395}. Вскоре, однако, Клинтону пришлось отказаться от этих аргументов в защиту демократических инстинктов Ельцина, когда тот нарушил свое обещание в ближайшее время провести президентские выборы.
В течение всего периода противостояния ни один представитель администрации не высказался за отказ от поддержки Ельцина или признание Руцкого. Генерал, ставший политиком, может, и произвел впечатление на кого-то в Вашингтоне, но никто из верхнего эшелона внешнеполитической команды Клинтона не испытывал уважения к Руцкому или Хасбулатову. Ведущие деятели администрации Клинтона видели события в России глазами своих собеседников. Главным источником понимания политической обстановки в России для Клинтона был сам Ельцин. Тэлботт черпал свою информацию от заместителя министра иностранных дел Георгия Мамедова. Саммерс и Липтон полагались на Гайдара и Чубайса. Перри поддерживал контакт со своим старым партнером и другом, заместителем министра обороны Андреем Кокошиным. У всех этих русских было общее представление об «октябрьских событиях» — это был эвфемизм, придуманный для маскировки трагических событий мини-гражданской войны, разыгравшейся в Москве в ту осень. Они представляли противостояние как последнюю битву между коммунизмом и реформой, а их западные партнеры вторили им в оценке этого кризиса (хотя в финальном военном конфликте не участвовал ни один руководитель Коммунистической партии Российской Федерации). Работник аппарата СНБ Николас Берне так вспоминает оценку октябрьского кризиса: «Неконституционные меры, принятые Ельциным в сентябре-октябре 1993 года, имели своей целью защиту демократии от поднимавшего голову авторитаризма. И мы с этим были полностью согласны». Помощник Кристофера Томас Донилон добавляет: «На этой стадии не было никаких колебаний, потому что в США считали, что он борется с силами тьмы. Те, кто делал в этот момент политику, хорошо помнили позицию администрации Буша в отношении Ельцина на улицах Москвы в августе 1991 года. Было очень важно не дрогнуть, не опоздать, не пропустить момент для оказания поддержки»{396}.
Однако настроение российской команды Клинтона было отнюдь не триумфальным. Тэлботт назвал октябрьские события «трагическим моментом российской истории»{397}. Но было и чувство облегчения. Клинтон и его окружение желали победы Ельцину, и он победил, даже если цена этой победы оказалась большей, чем кто-либо ожидал.
В Вашингтоне на стороне Ельцина был не только президент США. Лидеры американского Конгресса не поддержали своих коллег в российском парламенте. Республиканец от штата Джорджия Ньют Гингрич, еще до того как он стал спикером Палаты представителей, был горячим сторонником российских реформ, помогавшим Клинтону получить поддержку его политики в отношении России. В период конституционного кризиса в Москве Гингрич твердо стоял за Ельцина. Осенью 1993 года у оппонентов Ельцина было мало друзей в Вашингтоне. Влиятельная делегация Конгресса во главе с лидером большинства, демократом от штата Монтана Ричардом Гепхардом и лидером меньшинства, республиканцем от штата Иллинойс Робертом Мичелом во время визита в Россию в апреле 1993 года встретилась с Руцким, и он произвел ужасное впечатление. Никто на Капитолийском холме не считал, что России будет лучше с Руцким в качестве президента и Хасбулатовым в качестве председателя парламента.
Кризис фактически ускорил принятие пакета помощи Клинтона для России. Конгрессмен Мичел назвал эту помощь «самым важным шагом, который наша страна может сделать для многих поколений»{398}. Сенатор Патрик Лихи напрямую связал рассмотрение Конгрессом пакета помощи с волнениями в России: «Вчера вечером я встретился с президентом и сказал ему, что намерен продвигать законопроект о помощи. Я хочу четко дать понять, что США обеспечат эту помощь, и в Москве не должно быть вопросов, поддерживают ли Соединенные Штаты движение к демократии и к рыночной экономике. Я не хочу, чтобы противники Ельцина думали, что мы отступаем». Конгрессмен Ли Хамильтон, председатель Комитета по иностранным дела Палаты представителей, добавил: «Что касается нашей помощи, думаю, выбор здесь очевиден: Ельцин выступает за демократию, а парламент — против. Ельцин выступает за открытое общество, а парламент тянет назад, к централизованному государству. Мы хотим, чтобы Россия двигалась в направлении демократии и рыночной реформы. Наша цель — помочь этому, и пока Россия будет двигаться в общем направлении, даже с некоторыми ухабами, мы должны это делать»[81].
Через два дня после указа Ельцина о роспуске парламента Сенат подавляющим большинством (88 против 10) принял Закон об иностранной помощи на 1994 год, предусматривавший выделение 2,5 млрд. долл. для бывшего СССР, из которых 1,6 млрд. долл. были предназначены России[82]. В конце месяца Клинтон подписал этот законопроект. Через несколько лет лидеры Конгресса будут критиковать Клинтона за слишком тесную поддержку Ельцина{399}. Однако в то время, когда Ельцин действовал наиболее недемократичными методами, мало кто на Капитолийском холме ставил под сомнение необходимость его поддержки[83]. Большинство в Конгрессе вместе с Клинтоном твердо поддерживало Ельцина.