Глава 5 Государственные финансы и национальная безопасность

Почему немецкие и английские военные эксперты не исправили положение, когда осознали, что ресурсов для осуществления их планов недостаточно? Очевидный ответ таков: внутриполитическая ситуация не позволяла формировать огромные армии, о которых мечтали Эрих Людендорф, Генри Вильсон и им подобные. Маркиз Солсбери, тронутый полученным приглашением на конференцию о разоружении, 24 октября 1898 года высказался о противоположном явлении:

Постоянное стремление почти всех наций увеличивать свои вооруженные силы и повышать и без того огромные траты на средства ведения войны. Совершенствование средств [ведения войны], их чрезвычайная дороговизна, ужасные жертвы и разрушения, которые повлекло бы их широкое применение, без сомнения, служили серьезным фактором, удерживающим от войны. Однако если это продолжается долго, бремя, налагаемое этим процессом на народы, породит тревогу и недовольство, угрожающие внутреннему порядку и международному спокойствию ¹.

Но насколько тяжелым в действительности было “бремя”? Насколько велики расходы на оборону? Эдварду Грею, выступившему в марте 1911 года в Палате общин, они казались почти уже “неприемлемыми”: большими настолько, что они “в конце концов должны разрушить цивилизацию [и] привести к войне” ². Некоторые историки согласились с Греем, что этот, прежде всего, неприемлемый масштаб военных расходов выведет Германию из гонки морских вооружений с Великобританией и сухопутных – с Россией и Францией. Правда, требует объяснения парадокс: стоимость гонки вооружений не была очень уж высокой.

Таблица 12. Военные расходы великих держав, 1890–1913 гг. (млн ф. ст.)

источник: Hobson, Wary Titan, pp. 464f.

Из-за разницы терминов в бюджете разных стран сравнительные показатели военных расходов получить очень трудно. Так, оценка военных расходов Германии в 1913/14 году в зависимости от метода исчисления колеблется от 1,664 до 2,406 миллиона марок. Приведенное здесь число – 2,095 миллиона марок – получено путем исключения статей, не определенных в бюджете как сугубо оборонные (расходы на железные дороги, внутренний водный транспорт и т. д.), и учета расходов, не включенных в бюджет армии и флота, однако имеющих недвусмысленно стратегическое назначение ³. С подобными проблемами исследователь сталкивается при анализе бюджета любого государства. Впрочем, современные ученые поработали над решением этих проблем, и теперь затраты на гонку вооружений можно оценить довольно точно ⁴.

Примерно до 1890 года содержать армию и флот было сравнительно дешево – даже для такого активного строителя империи, как Англия. Военные экспедиции вроде отправленной Гладстоном в 1882 году в Египет почти ничего не стоили. Оборонные бюджеты великих держав в начале девяностых годов XIX века не были особенно больше, чем в начале семидесятых годов. Как показано в таблице 12, положение изменилось в два предшествовавших 1914 году десятилетия. Суммарные военные расходы (в пересчете на фунты стерлингов) Великобритании, Франции и России выросли на 57%. В случае Германии и Австрии суммарные военные расходы были еще выше: около 160%.

Рисунок 3. Военные расходы европейских стран, 1890–1913 гг. (сопоставимые цены; млн ф. ст.)

источник: Hobson, Wary Titan, pp. 464f.

До 1914 года германский, французский, российский и британский оборонные бюджеты (рис. 3) мало отличались друг от друга в абсолютном выражении (я не учитываю здесь стоимость Англо-бурской [1899–1902] и Русско-японской [1904–1905] войн). В 1900–1907 годах Германия обогнала Францию – главным образом из-за расходов на соревнование с Англией в области военного судостроения. После 1909 года наметилось ускорение темпов роста бюджета всех держав, кроме Австро-Венгрии. В расчете на душу населения, однако, Германия отставала и от Англии, и от Франции. Военные расходы Германской империи на душу населения в 1913 году составляли 28 марок, во Франции – 31 марку, в Англии – 32. Кроме того, в Германии на оборону приходилась меньшая доля государственных расходов. В 1913 году они составили 29% (во Франции и Англии – 43%) ⁵. Разница становится очевидной также, если мы суммируем бюджетные показатели, с одной стороны, Великобритании, Франции и России, а с другой – Германии, Австро-Венгрии и Италии (рис. 4). В 1907–1913 годах страны Антанты ежегодно тратили в среднем на 83 миллиона фунтов больше, чем страны Тройственного союза.

Рисунок 4. Военные расходы двух европейских военно-политических блоков, 1890–1913 гг. (млн ф. ст.)

источник: Hobson, Wary Titan, pp. 464f.

Верная оценка бремени военных расходов, однако, выражается не в абсолютной величине расходов денежных средств и даже не расчете на душу населения, а в доле расходуемого на оборону национального продукта ⁶. В отличие от обусловленных географией “внешних условий и ограничений”, которые гипнотизируют консервативных немецких историков, эта доля определяется политическими условиями и не жестко определена. Так, в 1984 году, в период конфронтации сверхдержав, Англия тратила на оборону около 5,3% ВВП, а сейчас, когда у Англии нет явных внешних врагов, этот показатель снизился примерно до 3,7% ⁷. Напротив, СССР, похоже, приблизил свой конец, тратя на оборону более 15% валового продукта ⁸. Уровень германских расходов мирного времени на оборону в последнее столетие сильно изменялся: от 1% в Веймарской республике (и всего 1,9% в 1991 году) до 20% перед Второй мировой войной ⁹.

Таблица 13. Военные расходы в виде доли чистого национального продукта, 1887–1913 гг. (%)

прим. Гобсон приводит данные лишь для Австрии. Мои расчеты для Австро-Венгрии дают несколько более низкие показатели.

источник: Hobson, Wary Titan, pp. 478.

Как показано в таблице 13, бремя военных расходов до 1914 года росло в Англии, Франции, России, Германии и Италии с 2–3% чистого национального продукта (до 1893 года) до 3–5% (к 1913 году). Эти данные опровергают мнение, будто Британская империя была для английских налогоплательщиков тяжелым бременем: на самом деле мировое господство обходилось Англии недорого ¹⁰. Холдейн, в общем, справедливо охарактеризовал расходы на ВМФ как “весьма умеренную страховую премию” за колоссальную торговлю страны ¹¹. Кроме того, приведенные данные заставляют усомниться в мнении, будто гонка вооружений перед 1914 годом тяжким бременем лежала на финансах всех стран. Но удивительнее всего, вероятно, следующее: в военных расходах Германия отставала и от Франции, и от России. В 1913 году, после принятия двух важных военных законов, Германская империя потратила на оборону 3,9% чистого национального продукта. Это больше, чем потратила ее союзница Австрия, и больше, чем Англия (3,2%), однако заметно меньше Франции (4,8%) и России (5,1%). Италия накануне войны также несла тяжелое бремя военных расходов: они составляли до 5,1% чистого национального продукта. Когда я попытался подсчитать доли ВНП, у меня получились сходные, но не идентичные показатели: Германия – 3,5%, Англия – 3,1%, Австро-Венгрия – 2,8%, Франция – 3,9%, Россия – 4,6%. Для перепроверки я, кроме того, рассчитал расходы на оборону, исходя из данных, приведенных в “Ежегоднике государственного деятеля” с 1900 до 1914 года. Я пренебрег колониальными расходами англичан, однако учел значительные расходы на Русско-японскую войну, которыми пренебрег Пол Грегори. Итак, в 1913 году расходы на оборону в соотношении с ВНП составили: Германии – 3,6%, Англии – 3,1%, Австро-Венгрии – 2%, Франции – 3,7%, России – 4,6%. По-прежнему очевидно более тяжелое бремя военных расходов Антанты ¹².

Если обратиться к истории, то это бремя нельзя назвать чрезмерным. Если вспомнить Англию в XVIII веке, оно покажется незначительным ¹³. Тем не менее рост военных расходов представлял собой одну из главных политических проблем того времени. Символично, что рост военных расходов приблизил отставку Рэндольфа Черчилля с поста министра финансов (в 1886 году) и Уильяма Гладстона с должности премьер-министра (в марте 1894 года). Они стали первыми из множества политических жертв нового “военно-финансового комплекса”, формирование которого ознаменовало конец эпохи, когда государство довольствовалось ролью “ночного сторожа”, и похоронило идиллию середины XIX века – времени, когда ускоренное экономическое развитие совпадало с ограничением влияния государства.

Проблему военных расходов усугубил рост стоимости государственного управления в целом. С конца XIX века траты европейских держав постоянно увеличивались. (Адольф Вагнер назвал это “законом возрастания государственных расходов” ¹⁴.) Чтобы нейтрализовать политически влиятельные (либо потенциально опасные) социальные группы или увеличить “национальную эффективность”, правительства ассигновали все большие суммы на инфраструктуру, народное образование, помощь больным, безработным, неимущим и престарелым. По нынешним меркам суммы отпускались мизерные, однако в то время увеличение бюджетных трат, да еще вкупе с растущими военными расходами, обычно опережало экономическое развитие. Бетман-Гольвег терпеливо объяснял баронессе фон Шпитцемберг: “Чтобы построить флот, нужно много денег, а много денег может быть лишь у богатой страны. Так что Германии придется разбогатеть” ¹⁵. И Германия разбогатела. Но темпы роста даже немецкой экономики не могли опередить темпы роста бюджетных расходов (рис. 5).

Рисунок 5. Примерный объем государственных расходов пяти великих держав в виде доли ВНП, 1890–1913 гг. (%)

источник: Ferguson, Public Finance, p. 159.

Бюджетный процесс в Англии был довольно строгим. Как правило, премьер-министр и канцлер казначейства контролировали все остальные правительственные ведомства, а вопросы фискальной политики оставались предметом довольно пристального внимания парламента. Отстаиваемые Робертом Пилем принципы сбалансированного бюджета, устойчивости валюты и сокращения налогов объясняют, почему валовые государственные расходы в виде доли ВНП снижались почти весь XIX век и лишь немного выросли после 1890 года. Тем не менее после 1870 года наблюдался устойчивый рост государственных расходов в номинальном выражении: примерно с 70 до 180 миллионов фунтов (накануне Первой мировой войны). Государственные расходы в 1890–1913 годах выросли на 3,8% (в виде доли ВНП – с 9,4 до 13,1%). Дело не только в растущей стоимости обороны империи (особенно из-за войны с бурами и строительства дредноутов), но и быстром увеличении невоенных расходов (особенно на прежде малозначительном местном уровне). На советы графств, учрежденные Солсбери в 1899 году, возложили ответственность за жилищное строительство и народное образование. Была введена новая система бесплатного начального образования. В Ирландии началась земельная реформа (выделялись субсидии на выкуп земли у помещиков-лендлордов для ее раздачи фермерам). Значительных средств требовала ненакопительная система пенсий по старости, введенная в 1907–1908 годах, а также система государственного страхования от болезней и безработицы. Накануне войны 55% совокупных государственных расходов приходилось на центральные органы управления, причем расходы на оборону составляли 43%. Иными словами, из-за политического давления расходы бюджета на социальные нужды росли – но не за счет военных расходов.

Это объясняет, почему в 1913 году Уинстон Черчилль столкнулся с некоторыми политическими затруднениями в связи с предложенной им сметой расходов на флот. Либералы сумели в 1909 году (в основном благодаря шуму в прессе) заставить публику забыть о своих предвыборных обещаниях: сократить расходы на вооружения. К 1913 году, однако, германская угроза с моря утратила актуальность. Тем не менее Черчилль (несмотря на понимание того, что “либеральная партия настроена решительно против какого бы то ни было увеличения долгов”) потребовал дополнительного выделения флоту 50 миллионов фунтов и закладки в 1914–1915 годах четырех крупных кораблей ¹⁸. Это заявление вызвало настоящий бунт в парламентской фракции и в кабинете министров. С точки зрения Черчилля, увеличение расходов было необходимо для того, чтобы вынудить немцев к заключению “соглашения по военно-морским вопросам”, в возможность которого он продолжал верить ¹⁹. Увы, указал Ллойд Джордж, ввиду отсутствия “новых налогов” запросы Черчилля были несовместимы с расходами на “образование и другие социальные нужды”: деньги, которые Черчилль требовал на постройку дредноутов, были нужны социальной сфере ²⁰. По словам Нормана Энджелла, огромные суммы, которые расходовались на вооружение, невозможно было потратить на социальную политику ²¹. Компромисс был найден, однако взамен Черчилль пообещал умерить в 1915–1916 годах аппетиты Адмиралтейства. Однако кризис мог привести к отставке Черчилля (а также, вероятно, морских лордов – двух его ближайших помощников) или Ллойд Джорджа ²². То был один из переломных моментов истории, в которые, увы, перелома не происходит: если бы Черчилль или Ллойд Джордж ушли в отставку, правительство в августе следующего года, скорее всего, повело бы себя иначе. Другим вариантом был роспуск парламента и новые выборы, на которых либералы почти наверняка проиграли бы ²³.

У французов военные расходы вызывали в целом меньше споров, чем поиск средств для их оплаты. Франция в 1890–1913 годах успешнее остальных великих держав сдерживала рост государственных расходов (лишь 1,9% в год). Это позволило уменьшить долю ВНП, приходящуюся на государственный сектор, со сравнительно высокого уровня – 19% – в 1890 году до 17% в 1913 году ²⁴. Единственной оставшейся в неприкосновенности статьей расходов являлись затраты на оборону: в 1873–1913 годах они увеличились (в виде доли расходов центральных органов управления) с 25 до 42% ²⁵. Следует отметить, что французская налоговая система отличалась более высокой, нежели английская, степенью централизации. Бюджетные траты департаментов и коммун утверждались Парижем и составляли менее четверти объема общих государственных расходов ²⁶.

Среди всех великих держав налоговая система России развивалась наиболее быстро. Суммарные расходы в 1890–1913 годах ежегодно росли в среднем на 6,1%, увеличившись в номинальном выражении почти вчетверо: примерно с 1 до 4 миллиардов рублей. В виде доли национального дохода, однако, этот рост не очень заметен: примерно с 17 до 20%, что отражало быстрое развитие российской экономики в целом ²⁷. Точный размер военных расходов оценить трудно. Исходя из бюджетной статистики 1900–1913 годов, на армию и флот приходилось 20,5% расходов, однако здесь не учтены внебюджетные расходы на “чрезвычайные” военные нужды. В действительности на военные цели тратилось около 33% совокупных расходов центральных органов управления ²⁸. Этот показатель незначительно выше показателей остальных великих держав. Самое заметное отличие России от соседей представляла чрезвычайно высокая степень финансовой централизации – сильнее, чем даже во Франции. На муниципалитеты приходилось лишь 13% бюджетных расходов.

Таким образом, страны Антанты представляли собой – в налогово-бюджетном отношении – централизованные (в различной степени) государства всего с двумя уровнями власти. Кроме того, и Англия, и Россия в течение пятнадцати лет, предшествующих 1914 году, вели войны (и поэтому играли финансовыми “мускулами”). Великобритании война с бурами (1899–1902) обошлась примерно в 217 миллионов фунтов (12% ВНП страны в 1900 году). Россия потратила на войну с Японией (1904–1905) примерно 2,6 миллиарда рублей, то есть около 2,0% своего чистого национального продукта в 1904 году ²⁹.

Положение в Центральных державах было совершенно иным. И Германия, и Австро-Венгрия представляли собой федеративные государства. Давно признано, что попытка Бисмарка (задумавшего имперскую конституцию так, чтобы “придерживаться скорее конфедеративной [Staatenbund] модели, фактически придавая ей характер федерации [Bundesstaat]” ³⁰) сделала империю гораздо слабее суммы ее частей, особенно в финансовом отношении. Союзные государства сохранили за собой контроль во многих сферах государственного управления: в народном образовании и здравоохранении, осуществлении полицейских функций, сборе налогов. Рис. 5 показывает, что ни в одном суверенном государстве увеличение государственных расходов не было столь же устойчивым, как в Германии (с 13 до 18% ВНП) ³¹. Важно, однако, вот что: рост государственных расходов, не связанных с обороной, в свою очередь, отражался на балансе налогово-бюджетных полномочий в федеральной системе. Следуя традициям государственного предпринимательства, германские государства тратили значительные средства на железнодорожную сеть и остальную инфраструктуру. Эти расходы составляли около половины прусского бюджета 1913 года. Более того, на уровне союзных государств и муниципальном уровне траты на объекты социальной сферы и образовательные учреждения неуклонно росли и в 1913 году составили 28% государственных расходов. Расходы на оборону, напротив, фактически снизились: примерно с 25 до 20% суммарных государственных расходов. Это недвусмысленно указывает на наличие у союзных государств более гибких источников доходов. Соотношение дохода от прямых и косвенных налогов в структуре государственных доходов составляло примерно 57 к 43. Что касается собственно империи, то прямое налогообложение приносило ей лишь 14% доходов в виде налога на наследство и иных второстепенных налогов на доходы, введенных после 1903 года. В то же время крупные союзные государства к 1913 году 40–75% доходов получали от налога на прибыль ³².

Институциональные проблемы испытывал даже имперский центр. Так, Министерство финансов было слабо приспособлено для выполнения своей задачи. В 1880 году его штат насчитывал всего 55 человек. Оно распоряжалось лишь 30% государственных расходов и пользовалось ограниченными полномочиями по отношению к силовым ведомствам ³³. Более того, не было до конца понятно, в какой мере рейхстаг – нижняя палата имперского парламента – контролирует бюджетный процесс. Историки делятся на тех, кто считает полномочия рейхстага очень ограниченными (аспект “бутафорского конституционализма” Германской империи), – и тех, кто усматривает в процессах до 1914 года постепенное расширение полномочий парламента (хотя бы и без подотчетности правительства органу законодательной власти в английском духе) ³⁴. Конечно, было бы странно, если бы Бисмарк (которому Вильгельм I повелел противодействовать “каким бы то ни было ограничениям численности армии” прусским ландтагом в шестидесятых годах XIX века) уступил рейхстагу неограниченные полномочия по формированию военного бюджета в семидесятых годах. Но историки (вслед за леволиберальными современниками Бисмарка) нередко преувеличивают действенность ограничений, которые рейхсканцлер мог наложить на бюджетные полномочия рейхстага. Конечно, согласно статье 63 Конституции, “общая военная сила страны составляет единую армию, которая в военное и мирное время подчинена императору”. Однако вопрос финансирования вооруженных сил был труднее. В 1867–1874 годах решение вопроса было отложено: в виде временной меры закрепили принцип, согласно которому численность армии составляла 1% населения империи. При этом статья 62 Конституции недвусмысленно требовала согласия законодательного органа власти на изменение военного бюджета. Итог оказался очень далеким от лелеемого прусским монархом идеала “вечного” оборонного бюджета: отдельный семилетний (позднее – пятилетний) военный бюджет и исключение оборонных расходов из ежегодного бюджета, но не их вывод из-под контроля рейхстага. Таким образом, рейхстаг мог вносить поправки (и пользовался этим полномочием) в финансовые законопроекты, предлагаемые правительством. Несмотря на периодические угрозы, максимум, чем могла ответить парламенту исполнительная власть, – это назначить всеобщие выборы (как, например, в декабре 1906 года) ³⁵. Если правительство желало увеличить расходы на оборону (или на выполнение невоенных функций), в обоих случаях требовалось согласие рейхстага. Парламент должен был одобрить и источники финансирования расходов, выходящих за рамки обычных поступлений.

То обстоятельство, что рейхстаг являлся наиболее демократическим из представительных собраний империи, а в союзных государствах избирательное право в той или иной форме по-прежнему ограничивалось, делало положение очень странным. Собрание представителей, избираемых демократическим путем, имело возможность влиять на ставки косвенных налогов, благодаря которым финансировались главным образом военные расходы. А собрания, представлявшие привилегированные слои общества, устанавливали налоги на доходы и имущество, доходы от которых шли в основном на мирные цели. От решения Бисмарка выиграли католические и социалистические партии (чтобы ослабить либералов, на выборах в рейхстаг он ввел всеобщее избирательное право для мужчин, поскольку считал, что “9/10 населения ниже трехталеровой черты [имущественный избирательный ценз] настроено консервативно”). Они набирали политический вес, критикуя имперскую бюджетно-денежную политику, например требуя особого обращения для крестьян и мелких бизнесменов юга Германии ³⁶ или порицая регрессивную систему налогообложения для потребителей-пролетариев ³⁷. Кабинеты министров, желавшие увеличить военные расходы, оказывались между молотом правительств союзных государств и наковальней Партии Центра и СДПГ – двух наиболее популярных парламентских партий. Бисмарк и его преемники изыскивали способы ослабить эти “антиимперские” партии и усилить “государственнические” Консервативную и Национал-либеральную партии. Но строительство флота и колониальные приобретения (“национальные цели”, призванные пробудить патриотическое чувство и ослабить недовольство населения положением в экономике) роднило с более явными подачками электорату (наподобие налоговых вычетов и социального обеспечения) то, что последние обходились государству еще дороже. Последовавшие споры о росте расходов отнюдь не укрепили позиции правительства. Напротив, они подчеркнули доминирующее положение в рейхстаге Партии Центра и прибавили убедительности речам социал-демократов. Кроме того, дебаты не способствовали консолидации “проправительственных” партий, а скорее вызвали рознь между ними. Таковы противоречия “концентрационной политики” (Sammlungspolitik) ³⁸.

Двуединая австро-венгерская монархия испытывала сходные затруднения. По соглашению 1867 года Австрия и Венгрия проводили общую внешнюю и оборонную политику. (На самом деле, почти все делалось вместе: на военные расходы приходилось около 96% общего бюджета ³⁹.) В виде доли ВНП совокупные государственные расходы и Австрии, и Венгрии (то есть сумма раздельных и общих расходов) выросли примерно с 11% (в 1895–1902 годах) до 19% (1913), ежегодно увеличиваясь примерно на 3,2%. Однако расходы Австрии и Венгрии росли гораздо быстрее “совместных”. В 1868–1913 годах бюджет Австро-Венгрии увеличился в 4,3 раза. При этом венгерский бюджет увеличился в 7,9 раза, а австрийский – в 10,6 раза. В результате военные расходы (главная расходная статья общего бюджета) снизились. Как мы видели, в 1913 году они составляли лишь 2,8% общего ВНП, несмотря на возросшую стоимость строительства ВМФ и аннексию Боснии и Герцеговины. Доля австрийских военных расходов уменьшилась с 24% государственных расходов (в 1870 году) до 16% (1910), в то время как расходы на железные дороги выросли с 4 до 27%. Всего 12% венгерского оборонного бюджета. В мае 1914 года австрийская социалистическая газета Arbeiter Zeitung подчеркивала:

Мы тратим на вооружение половину того, что тратит Германия. При этом валовой продукт Австрии составляет лишь шестую часть германского. Иными словами, мы расходуем на военные цели пропорционально в три раза больше, чем кайзер Вильгельм. Так стоит ли нам становиться великой державой ценою нищеты и голода? ⁴⁰

В действительности, однако, Австро-Венгрия лишь притворялась великой державой. Роберт Музиль в романе “Человек без свойств” писал: “Тратили невероятные суммы на войско – но как раз лишь столько, чтобы прочно оставаться второй по слабости среди великих держав”[25].