Земская реформа

Французский дипломат не ошибся в своем прогнозе. Первым шагом на пути политических реформ станет введение в стране, начиная с 1864 г., новой системы местного самоуправления (земства)[811].

Подготовка земской реформы началась еще в марте 1859 г., когда высочайшим повелением при Министерстве внутренних дел была создана межведомственная, как бы мы сейчас сказали, комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». Изначально предполагалось предоставить хозяйственному управлению в уезде больше единства, самостоятельности и доверия, а также определить степень участия каждого сословия в этом хозяйственном управлении. Одновременно подчеркивалось, что задумываемые правительством органы местного управления не должны и не могут выходить за рамки хозяйственных вопросов местного характера. Чуть позднее император дал поручение комиссии при МВД составить на этих же началах проект образования губернского правления.

Руководство комиссией, составленной из представителей министерств юстиции, финансов, военного, государственных имуществ, а также главного управления путей сообщения, было возложено на и. д. товарища министра внутренних дел Николая Алексеевича Милютина.

Французские дипломаты в Петербурге давно присматривались к Н.А. Милютину, считая его одной из самых перспективных фигур в окружении Александра II. Еще в 1858 г. в конфиденциальной записке

0 ближайших сподвижниках молодого императора временный поверенный Шарль Боден следующим образом характеризовал Милютина, тогда еще директора Экономического департамента МВД: «Это человек замечательных способностей, тонкого и широкого ума, выдающийся администратор. Общественное мнение прочит его в министры внутренних дел. Это человек прогресса и будущего»[812].

Комиссия Милютина работала в условиях строжайшей секретности, сумев избежать утечки информации. Видимо, по этой причине в переписке французского посольства не найти никаких сведений о ее работе. В апреле 1860 г. комиссия представила императору проект «Временных правил» местного управления, основанных на принципах выборности и бессословности, что предполагало привлечение к участию в местном самоуправлении всех слоев населения.

Последнее обстоятельство определило резко отрицательное отношение к Милютину консерваторов из состава Редакционных комиссий по подготовке крестьянской реформы, которым давно был не по душе «радикализм» товарища министра внутренних дел. Воспользовавшись смертью 5 февраля 1860 г. руководителя Редакционных комиссий либерально настроенного генерала Я.И. Ростовцева, консерваторы стали энергично добиваться отставки его единомышленника и ближайшего соратника, Милютина. Одновременно они требовали доработки «Временных правил» о местном управлении, настаивая на предоставлении преимуществ дворянам-землевладельцам за счет сокращения представительства крестьян и отстранения от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Эти пожелания были учтены Александром II, который в апреле 1861 г., через пять недель после издания Манифеста 19 февраля, отправил в отставку Н.А. Милютина, а заодно и его покровителя, главу МВД графа С.С. Ланского. Этот вынужденный жест в сторону консерваторов император смягчил назначением Милютина в Сенат. А через два года он сделает его статс-секретарем для особых поручений и направит в Польшу для проведения там крестьянской реформы.

Так или иначе, но окончательная доработка закона о местном управлении в России велась уже без участия Милютина. Комиссию возглавил новый министр внутренних дел П.А. Валуев. Он вынужден был пойти на уступки требованиям консерваторов, но сумел отстоять основные принципы, заложенные во «Временных правилах» 1860 г. – выборность и бессословность.

15 марта 1862 г. Валуев представил подготовленный вариант «Положения» о земской реформе в Особое совещание под председательством великого князя Константина Николаевича. Затем, после высочайшего одобрения, доработанное «Положение» в мае 1863 г. поступило на рассмотрение Государственного Совета. На этой стадии французским наблюдателям удалось получить некоторую, правда, скупую, информацию о прохождении законопроекта.

Из депеши герцога Монтебелло от 18 июля 1863 г.:

<…> «Предводители дворянства и губернаторы Петербурга и Москвы приглашены для участия в работе Комитета Государственного Совета империи, возглавляемого князем Гагариным, для того чтобы выработать систему провинциальных учреждений, основы регламента которой уже одобрены императором.

Полномочия, предоставленные этим регламентом провинциальным [уездным и губернским] комитетам [управам], имеют много общего с теми, которыми наделены наши Генеральные советы[813]. Но что особо примечательно и что означает введение в России нового порядка вещей, так это их состав.

Право направлять в комитеты [управы] представителей не будет отныне исключительной привилегией дворянства. Их состав будет формироваться путем бессословных выборов среди горожан-собственников без каких-либо ограничений, а в сельской местности – среди волостных старшин (les syndics de Baillages) и деревенских старост.

Избирательная система будет очень широкой, она будет в определенной степени пропорциональной и основанной на имущественном цензе.

Новый закон, призывающий к участию в политической жизни все население Империи, серьезнейшим образом изменит состав провинциальных собраний в западной части империи, где они уже были созданы исключительно для поляков и католиков.

В чем смысл создания провинциальных советов? Думаю, можно с полной уверенностью утверждать, что, по замыслу Императора Александра, они должны стать фундаментом, на который будет опираться система более широкого участия [населения] страны в решении собственных проблем.

Император намерен одновременно запустить [механизм] свобод, которые он желает даровать своим подданным в России и Польше.

Об этом мне неоднократно, в том числе и совсем недавно, говорил князь Горчаков. Вообще же, в публике широко распространено мнение, что представительный элемент в скором времени будет введен и в Государственном Совете, полномочия которого будут расширены [814].

Следует признать, что это стало бы важным шагом Императора Александра на пути прогресса, по которому он следовал до сих пор, и с которого не намерен сворачивать. Либеральные учреждения, отличающиеся, но не столь сильно, в Российской империи и в Царстве Польском, служили бы поддержкой друг для друга, и являлись бы наилучшей и наиболее прочной гарантией [продолжения взятого курса].

Когда Император осуществит эту последнюю реформу, он, тем самым, мирными средствами, проведет в Российской империи великие юридические, административные, социальные и политические преобразования, которые восславят его царствование в последующих поколениях»[815]. <…>

Между тем обсуждение «Положения» в Государственном Совете затянулось на несколько месяцев, что вызвало недовольство императора.

В ноябре 1863 г. последовал высочайший приказ в любом случае завершить доработку законопроекта до наступления нового, 1864 года. Воля императора была исполнена. 1 января 1864 г. Александр II утвердил представленное ему «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Действие «Положения» распространялось на 33 (менее половины от общего их числа) великорусские губернии, где преобладало русское дворянство. Остальные великорусские губернии, где не было или почти не было дворянского землевладения, а также национальные окраины, первоначально исключались из сферы действия земского самоуправления.

Согласно принятому закону, в 33 губерниях создавались земские учреждения, состоявшие из распорядительных (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и губернских земских управ) органов, избираемых на трехлетний срок. Члены земских собраний получили название «гласных», т. е. имеющих право голоса. Количество гласных на уездном уровне колебалось от 10 до 96, а на губернском – от 15 до 100 человек. Уездные и губернские управы состояли из 4–6 членов.

Как определял новый закон, земства, как общественные органы, призваны были ведать хозяйственными делами уездов и губерний на тех же основаниях, что и хозяйства частные, управляемые собственниками. В рамках предоставленных им полномочий земства располагали полной самостоятельностью, но им запрещалось вмешиваться в компетенцию правительственных, сословных и других учреждений. Земских должностных лиц и служащих могли привлечь к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.

Деятельность земских учреждений ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, контроль за местной торговлей и промышленностью, ветеринарная служба, страхование, местное продовольственное дело, постройка церквей, содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Общий надзор за земскими учреждениями был возложен на территориальные (губернаторы) и центральные (МВД) инстанции.

Наблюдатели из посольства Франции в Петербурге проявили проницательность, еще в начале 1864 г. усмотрев грядущие конфликты земских собраний с государственной властью по вопросу сферы компетенции первых. Вот что писал об этом в феврале 1864 г. в МИД Франции граф де Массиньяк, замещавший находившегося в отпуске герцога де Монтебелло во главе французской дипломатической миссии: «Можно предвидеть, что в некоторых губерниях новые собрания будут стремиться к тому, чтобы выйти за пределы предписываемых им полномочий, однако длительная привычка русского народа к безропотной покорности и послушанию может служить надежной и долгосрочной гарантией того, что правительству не составит большого труда сдерживать эти слабо организованные устремления к независимости»[816].

Несмотря на введенные ограничения в их деятельности земства с самого начала стали играть очень важную роль в социально-экономическом развитии русской провинции. В течение всего лишь полутора десятилетий со времени их создания земства открыли на селе 12 тысяч школ, где обучались крестьянские дети. Земства создали не существовавшую прежде в сельской глубинке сеть медицинских учреждений, что заметно снизило показатели смертности среди крестьян. С введением земства в России появилась земская статистика, сыгравшая важную роль в изучении народного хозяйства в провинции.

Реализация земской реформы началась в середине 1865 г., когда были завершены все необходимые подготовительно-организационные работы. К этому времени герцог де Монтебелло, возглавлявший посольство Франции в Петербурге на протяжении шести с половиной лет, завершил свою миссию и был отозван в Париж, где занял кресло сенатора.

Его преемником, как уже говорилось, стал барон Шарль де Талейран-Перигор, который имел определенное представление о России, где служил в качестве секретаря посольства в эпоху Николая I.

Приезд Талейрана в Петербург совпал с началом осуществления земской и последовавшей за ней судебной реформы. В политических реформах французский дипломат увидел логическое продолжение главного, что к тому времени успел сделать Александр II – отмены крепостного права. Любопытно, что новый посол Франции, по достоинству оценив «Положение» о введении земства, все же усмотрел в принятом законе явное влияние консерваторов, сумевших на последнем этапе его редактирования смягчить излишний либерализм первоначального законопроекта.

Из депеши Талейрана от 5 июня 1865 г.:

«Освобождение крестьян не только разрушило прежние отношения между земельной аристократией и крестьянами, но и глубоко изменило положение этих двух общественных классов по отношению к государству, как по части налогообложения, так и судебной администрации. Согласно весьма распространенному в официальных кругах мнению, – продолжал французский дипломат, – было совершенно необходимо защитить крестьянина действенными установлениями от пагубного влияния дворянина, внезапно освобожденного от тягостных забот о нуждах бедняков и от той ответственности, которая на нем лежала по набору рекрутов и по другим обязательствам, предписываемым государством сельскому населению. Со времен Великой Екатерины и до освобождения [крестьян] все местные сборы (пошлины), государственное призрение и почти вся сельская администрация находились в руках дворянских собраний, которые раз в три года собирались для обсуждения всех этих вопросов в административном центре своей провинции.

Сразу же после освобождения [крестьян] эти собрания, в большинстве своем вдохновляемые искренним духом реформаторства, в ряде случаев выразили желание принять в свой состав любого землевладельца, независимо от сословия, к которому он принадлежит, и имущество которого оценивалось бы выше определенного уровня. Сверх того они были готовы принять в свой состав на аналогичных условиях представителей от городов и, наконец, выразили согласие пересмотреть свой устав на основе справедливого представительства земельной собственности, с целью придти [однажды] к [созданию] центральных и парламентских институтов.

Бюрократическая партия, осознавшая, что все эти разумные либеральные тенденции с их демократическими устремлениями содержат угрозу для аристократии, поспешила отвергнуть подобного рода предложения. Чтобы положить предел подобным тенденциям, эта партия взяла инициативу в свои руки и представила на утверждение Императора указ о провинциальных учреждениях, который был обнародован 1 января 1864 года.

Эти учреждения имеют много общего с существующими во Франции Генеральными советами, и Ваше превосходительство сможет в этом убедиться, прочтя прилагаемый ниже перевод [ «Положения»], который я сегодня же пересылаю, не обнаружив в бумагах Посольства следов того, что данный документ был после его публикации отослан в Департамент [МИД Франции].

Только что объявленное вступление в силу вышеупомянутого Указа даст мне необходимый материал, для того чтобы в самом недалеком времени представить второй доклад по этому вопросу, который затрагивает самые жизненно важные интересы России». <…>[817].

Обещанный Талейраном второй доклад был составлен им в начале сентября 1865 г. Он должен был быть посвящен началу деятельности губернских и уездных земских собраний, но в связи с тем, что к этому времени не завершились даже выборы в эти собрания, то и писать, собственно, было пока не о чем. Именно поэтому доклад Талейрана оказался весьма кратким, хотя и содержал отдельные, еще предварительные, но все же интересные наблюдения.

Информируя министра о том, что земские собрания сформированы пока лишь в 10 из 33 великорусских губерний, обозначенных в «Положении», и что по этой причине рано подводить итоги, Талейран, тем не менее, сообщает о преобладании почти во всех уже избранных губернских и уездных собраниях представителей дворянства. «Этот факт не должен вызывать удивления, если учесть, насколько не подготовлены и неопытны еще по сравнению с дворянством все другие классы [русского общества] в области управления. Без всякого сомнения, их уровень со временем поднимется так же как возрастет и их опытность, но пока именно дворянству, благодаря его просвещенности и образованности, предстоит играть ведущую роль в общественных делах»[818].

Итоговые выборы земских гласных в уездные и губернские собрания полностью подтвердили предварительный вывод барона Талейрана о преобладании дворян в их составе, особенно на губернском уровне. Так, доля гласных от дворянского сословия в уездных земских собраниях первого созыва (1864–1867 гг.) составила 41,64 %; от крестьян – 38,45; от купечества – 10,42; от духовенства – 6,5. Зато в губернских земских собраниях доля дворянства составила уже 74,16 %, а представительство крестьян – лишь в 10,55 % (купечество – 10,95 %, духовенство – 3,8 %)[819].

К началу 1867 г. земская реформа распространилась на 28 губерний Российской империи, а к концу года – еще на две губернии.

Несмотря на законодательные ограничения и строгий правительственный контроль за тем, чтобы земства не выходили за пределы сугубо хозяйственной деятельности на местном уровне, в появившемся земском движении, постепенно приобретавшем либерально-оппозиционный характер, обозначилась тенденция к расширению сферы компетенции земских учреждений, к распространению принципов самоуправления на организацию высшей государственной власти. Именно этого с самого начала так опасались консерваторы, постаравшиеся до предела ограничить полномочия земства, что нашло свое отражение в «Положении» от 1 января 1864 г.

Указанная тенденция впервые проявилась в начале 1867 г., причем возмутителем спокойствия, подавшим пример остальным, выступило Петербургское земское губернское собрание. Конфликт столичного земства с правительством, начавшийся с вопросов выдачи торговых патентов, а также размеров местных налогов, отданных на усмотрение уездных и губернских собраний (центральные власти сочли земские сборы неоправданно завышенными), вскоре приобрел политическую окраску. На ежегодной сессии Петербургского земского губернского собрания (январь 1867 г.) ряд его наиболее либерально настроенных депутатов («гласных») подняли вопрос о расширении полномочий земства за пределы собственно хозяйственной деятельности и даже о распространении начал самоуправления на центральные органы власти.

Центральная власть не замедлила с ответом. На десятый день работы Петербургского губернского собрания последовал высочайший указ о прекращении его деятельности и роспуске. В указе достаточно четко была сформулирована и причина столь жесткого решения: «…Петербургское губернское собрание, с самого открытия своих заседаний, действует несогласно с законами, и вместо того, чтобы, подобно земским собраниям других губерний, пользоваться Высочайше дарованными ему правами для действительного попечения о вверенных ему местных земско-хозяйственных интересах, непрерывно обнаруживает стремление неточным изъяснением дел и неправильным толкованием законов, возбуждать чувства недоверия и неуважения к правительству»[820].

Но правительство этим не ограничилось. Одновременно была распущена губернская и все уездные земские управы Петербургской губернии, где было приостановлено действие Положения о земских учреждениях. Такая же судьба постигла и городскую думу Санкт-Петербурга. Вслед за этим к земцам была впервые применена карательная мера: председатель Петербургской губернской земской управы Н.Ф. Крузе был выслан в Оренбург.

Французский посол, внимательно следивший за ходом земской реформы, счел необходимым информировать Париж о развитии этого конфликта. В одной из депеш он описал открытие 16 января (н. ст.) сессии земского собрания Петербургской губернии под председательством гражданского губернатора графа Н.В. Левашова, который призвал гласных действовать в точном соответствии с предписаниями, содержащимися в регламенте земских собраний. Талейран отметил активную роль председательствовавшего на первом заседании графа Орлова-Давыдова, губернского предводителя дворянства. Характеризуя Орлова-Давыдова, Талейран подчеркнул, что молодые годы графа прошли в Англии и что он охотно афиширует свою симпатию к политическим нравам этой страны, не упуская случая, чтобы «высказать свои парламентские убеждения»[821]. Не упустил он такой возможности и при открытии сессии. Орлов-Давыдов ответил Левашову в том смысле, что земские депутаты – это посредники между властью и населением империи, интересы которого они представляют, и что уже по этой причине они должны иметь более широкие полномочия.

В конфликте, возникшем на сессии Петербургского земского собрания, барон Талейран усмотрел проявление борьбы либералов и консерваторов, великого князя Константина Николаевича и главы МВД П.А. Валуева, с одной стороны, и князя П.П. Гагарина, вице-председателя Государственного Совета, – с другой[822].

На данный момент, как констатировал Талейран, никто не может указать с полной определенностью на ту границу, которую определило для себя императорское правительство в проведении либеральных преобразований. «Мне чрезвычайно трудно… описать то состояние правительственного разлада, в котором в настоящее время находятся все политические группировки в России. Каждый констатирует болезнь, каждый может указать на нее, но когда речь заходит о выборе лекарства и способе его применения, как начинаются бесконечные дискуссии, возникают колебания и т. д.», – писал Талейран министру иностранных дел маркизу де Мустье. Далее он продолжал: «Для России была бы лучше, пусть, даже плохая, но последовательная система, чем это постоянное затягивание, которое не приносит никакой пользы. Здесь творится нечто непонятное: заведомо консервативно настроенные чиновники призваны проводить в жизнь ультрадемократические решения, а политические деятели, известные своими демократическими воззрениями, напротив, должны подписывать реакционные распоряжения. Среди этого хаоса идей редко можно встретить государственных мужей, способных противостоять критике с обеих сторон», – с сожалением констатировал Талейран[823].

К их числу он относил двух человек – министра внутренних дел Петра Александровича Валуева («одна из самых ярких личностей в Империи», по определению Талейрана) и военного министра генерала Дмитрия Алексеевича Милютина[824] («один из лучших военных администраторов в России»). Если первого французский посол называет безусловным «либералом», то второго определяет «скорее как консерватора». И при том, к удивлению Талейрана, оба они – и «либерал» Валуев, и «консерватор» Милютин – подвергаются одинаково острым нападкам справа. «Валуева атакуют за те его решения, которые ущемили интересы вчерашних господ, а генерала Милютина… – обвиняют во враждебности к аристократической фракции в армии и, особенно к императорской гвардии, что проявляется в его намерении внедрить там демократический дух»[825].

Талейран не скрывает своего удивления в связи с тем, как быстро в русском обществе оформились оппозиционные настроения. «Не могу не обратить Вашего внимания, господин маркиз, на то, какую огромную дистанцию прошли умонастроения в России за столь короткий срок существования [земских] собраний, чтобы они так открыто могли оспаривать решения Императора», – писал посол министру в середине февраля 1867 г. в связи роспуском Петербургского губернского земского собрания и столичной думы[826].

В одной из последующих депеш Талейран информирует Париж о демарше саратовского и харьковского земских собраний, которые в специальных обращениях к главе МВД П.А. Валуеву выразили свое беспокойство по поводу прекращения деятельности петербургского земства. Саратовцы и харьковчане поставили вопрос о том, сохраняются ли за ними свободы и прерогативы, определенные законом от 1 января 1867 года?

Рост оппозиционных настроений среди земских кругов, как сообщал Талейран, ослабляет позиции Валуева, против которого начинает интриговать начальник Третьего отделения и шеф жандармов граф П.А. Шувалов, мечтающий получить портфель министра внутренних дел и одновременно сохранить за собой руководство политической полицией. «…Не подлежит сомнению, – писал французский посол, – что Император пошел на принятие суровых мер против земства, в значительной степени уступая давлению графа Шувалова. <…> Об отставке Валуева говорят, как о деле предрешенном»[827].

В той же депеше Талейран сообщает о ставших ему известными разногласиях в Государственном Совете по поводу роспуска петербургского земского собрания. «Князь Горчаков, – писал Талейран, – отказался отдать свой голос в пользу приостановки работы собрания, но никак не мотивировал свое голосование, в то время как военный министр генерал Милютин, проголосовав против этого предложения, заявил, что считает его несвоевременным и опасным для Императора и для династии в целом. Подобного рода предостережения, сделанные человеком такого уровня, как генерал Милютин, не могут не вызывать серьезных размышлений. Впрочем, – резюмировал французский дипломат, – с другой стороны, мне кажется, что Император в глубине души очень озабочен и очень взволнован; при этом он не оказывает полной доверенности ни одному из своих советников, и [сам] не знает, до какой степени на лице Его Императорского Величества отражаются озабоченности, связанные с нынешними внутренними сложностями»[828].

Конфликт петербургского земства с правительством был вскоре урегулирован. Александр II доказал, что не намерен сворачивать с избранного пути. Он ограничился временными, можно сказать, предупредительными мерами. Спустя шесть месяцев после их введения, все санкции в отношении петербургского земства были отменены. 13 июня 1867 г. император подписал закон, расширявший права земских, городских и сословных председателей и возлагавший на них ответственность за соблюдение порядка в заседаниях. Новый закон ограничивал гласность земских совещаний и решений. Это означало, что все постановления собраний, противоречащие закону, не имеют юридической силы.

Вместе с тем, земская реформа продолжалась. Что же касается слухов о скорой отставке Валуева, о которых сообщал в Париж барон Талейран, то они подтвердятся только через год, в марте 1868 г. До этого П.А. Валуев успеет принять участие в разработке и запуске реформы судопроизводства, изменившей былые представления о русском правосудии, как о «шемякином суде».