11.2. Формы государственного правления и устройства

В современном мире насчитывается около 200 суверенных государств. (Точной цифры нет, поскольку нет единой точки зрения на статус так называемых «самопровозглашенных государств», не признаваемых мировым сообществом — Абхазии, Южной Осетии, Приднестровской Молдавской Республики, Косово и др.). Способы их организации и устройства разнятся довольно сильно. Хотя, по сути, исторически закрепившихся форм организации государства совсем немного. Основными характеристиками такой организации ныне считаются формы правления и формы территориального устройства государств.

Форма правления — это способ организации государственной власти, характеризующийся формальным ее источником, а также структурой и порядком формирования высших и местных органов власти, принципами их взаимоотношений между собой и с населением.

Для современного мира характерно существование государств в двух таких формах — монархической и республиканской. Главным различающим их признаком считается правовой статус главы государства (выборный в республике и наследственный в монархии).

Монархия. Монархия — это форма правления, при которой верховная государственная власть пожизненно принадлежит одному лицу (королю, императору, царю) и, как правило, передается по наследству. По объему налагаемых на этот институт ограничений выделяют две основные разновидности монархии — абсолютную и конституционную.

Абсолютная монархия характеризуется неограниченной властью монарха, концентрирующего в своих руках все формы власти — законодательную, исполнительную и судебную. (Точнее сказать, в этой форме власти привычного нам разделения властей еще не существует.) Если при этом и имеются какие-либо представительные органы, то они носят чисто совещательный характер. Сегодня такая форма монархии сохранилась лишь в нескольких государствах, среди них Бахрейн, Оман, Катар, Саудовская Аравия и др.

Конституционная монархия предполагает ограничение власти монарха конституцией или традициями. В зависимости от характера ограничений эта форма монархии разделяется на две разновидности: парламентскую и дуалистическую.

В парламентском варианте монарх не обладает реальной властью, но выполняет представительские, церемониальные функции. Правительство при этом, как правило, создается парламентским большинством и отвечает за свою деятельность именно перед парламентом. Ныне эта форма монархии существует в Великобритании, Испании, Дании, Норвегии и других странах.

Дуалистическая монархия отличается тем, что монарх в ней возглавляет правительство (исполнительную власть). Власть же законодательная относительно независима от воли монарха. Принимаемые парламентом законы ставят монархическую власть в определенные рамки и служат ей некоторым противовесом. Хотя в большинстве таких случаев независимость парламента весьма условна: во-первых, немалую часть парламентариев сам же монарх и назначает, а во-вторых, у него имеется право вето, блокирующее неугодные монарху решения парламента. Дуалистическая форма монархии существует сегодня в Иордании, Марокко и др.

В современном мире монархическую форму правления имеет около 30 государств. Большинство из них — парламентские монархии. Сохранение института монархии во множестве демократических по типу режима государств вызвано, очевидно, тем, что многовековая традиция монархического правления придает современным демократиям дополнительный элемент устойчивости, стабильности и авторитета.

Республика. Самая же распространенная на сегодня форма государственного правления — республика.

Республика — форма правления, в которой источником власти считается народ, а все высшие органы власти либо избираются на определенный срок, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (парламентами).

Республиканская форма правления имеет три разновидности. Различают парламентскую, президентскую и полупрезидентскую (смешанную) республики.

Главное отличие президентской республики от парламентской заключается в порядке формирования исполнительной власти (правительства). Если правительство формирует президент, если только он имеет право назначать или смещать министров, а правительство, в свою очередь, отвечает за свою деятельность именно перед президентом, то такая республика считается президентской (США, Россия). Если же правительство формируется на основе парламентского большинства и отвечает за свои действия только перед парламентом, то такая республика считается парламентской, даже если в ней существует пост президента (ФРГ, Индия). В третьем же варианте — полупрезидентской республике — ответственность за формирование правительства делят между собой парламент и президент (Франция, Португалия).

Более подробно характеристики трех разновидностей республиканской формы правления выглядят следующим образом.

В президентской республике

(1) президент соединяет в своих руках полномочия главы государства и главы правительства (в США, например, даже нет должности премьер-министра, его функции выполняет президент);

(2) правительство несет ответственность только перед президентом (министры назначаются и смещаются только им);

(3) президент и парламент избираются независимо друг от друга;

(4) президент, как правило, лишен права роспуска парламента, а парламент не имеет права выразить вотум недоверия правительству, но зато может в экстренных случаях сместить президента (процедура импичмента);

(5) президент обладает правом вето на решения, принимаемые парламентом;

(6) разделение законодательной и исполнительной властей достаточно строгое.

В целом при такой форме правления президент обладает гораздо большим набором властных полномочий, чем в парламентской республике. Достоинством президентской формы республики считается ее большая устойчивость в кризисных, переходных и других осложненных обстоятельствах. Ведь эта форма дает полномочия одному лицу, которое в идеале может стать выразителем общенациональных устремлений и проводить строгую целенаправленную политику без «разброда и шатаний», обычных для коллегиальных органов власти. Опыт политической истории показывает также, что президентская республика обеспечивает большую степень политической стабильности, ибо в ней практически нет правительственных кризисов, связанных с внутрипарламентской фракционной борьбой. И видимо, не случаен тот факт, что большинство из ныне существующих полутора сотен республик имеет именно президентскую форму. Хотя она, конечно, далеко не безупречна.

Главной ее слабостью является возможность чрезмерной концентрации власти в руках одного человека, реально наблюдаемая легкость трансформации в «суперпрезидентскую» республику, что может привести к перестроению политического режима в целом в сторону авторитарности. Кроме того, президентская республика таит в себе немало возможностей возникновения трений и даже конфликтов между исполнительной и законодательной ветвями власти, что чревато конституционными кризисами.

Парламентская республика характеризуется следующими признаками:

(1) правительство формируется на основе парламентского большинства и отвечает за свою деятельность только перед парламентом;

(2) парламент имеет право выразить недоверие правительству, что автоматически влечет за собой его отставку;

(3) если в такой республике существует пост президента, то, формально являясь главой государства, президент исполняет преимущественно представительские функции;

(4) президент, как правило, избирается парламентом и не обладает правом вето на принимаемые им законы;

(5) нестрогое соблюдение принципа разделения властей.

Сильной стороной парламентской республики является единство высших органов власти, так как глава правительства и его кабинет назначаются и контролируются парламентским большинством. Поскольку президент в таких республиках не играет значительной роли, возможность конфликта законодательной и исполнительной властей сведена к минимуму. «Слабым звеном» этой формы республики считается потенциально высокая неустойчивость правительства, так как оно зависит от фракционной структуры парламента. А если последняя чересчур фрагментирована, дробна, то формирование коалиционного большинства затруднено, что чревато частыми правительственными кризисами. Такая форма власти устойчива только при стабильной и отлаженной партийной системе. В современном мире чисто парламентских республик не так уж много К ним можно отнести Италию, Грецию, Израиль и др.

Полупрезидентскую республику отличают следующие признаки:

(1) правительство формируется президентом при обязательном согласии парламентского большинства (т.е. из числа представителей партий, имеющих коалиционное большинство в парламенте);

(2) ответственность правительства двойная: и перед президентом, и перед парламентом;

(3) парламент может выразить вотум недоверия правительству, которое президент в этом случае обязан отправить в отставку; президент в свою очередь имеет право роспуска парламента и назначения внеочередных выборов;

(4) президент и парламент избираются всенародно и независимо друг от друга;

(5) президент обладает правом вето на решения парламента;

(6) принцип разделения властей соблюдается не строго.

Для полупрезидентской республики в целом характерен дуализм исполнительной власти. Назначение такой формы власти — попытаться уравновесить минусы любой из двух основных форм республик плюсами другой. От президентской республики она заимствует ответственность правительства перед президентом и достаточно широкие полномочия последнего. От парламентской формы республики в нее переходит связь правительства с парламентским большинством, разделение полномочий президента и правительства, право президента распускать парламент и др.

Опыт построения такой системы власти показывает, что она наиболее эффективна в том случае, если и президент, и парламентское большинство принадлежат одной части политического спектра, т.е. представляют сходные по установкам политические партии. Если же складывается ситуация, при которой президент и парламентское большинство принадлежат разным партиям, то может возникнуть конфликт, при котором действенность полупрезидентской формы республиканского правления заметно понижается. (Такое положение, например, дважды возникало во Франции в 1980-е и 1990-е годы). Полупрезидентская республика сегодня является достаточно распространенной формой. Ее используют Финляндия, Польша, Исландия и многие другие страны.

Помимо форм правления, государства различаются и по формам территориального устройства, под которыми понимают определенную административно-территориальную структуру государств и характер взаимоотношений между центром и региональными властями. Выделяют три такие формы:

(1) унитарное государство;

(2) федерация;

(3) конфедерация.

Унитарное государство. Унитарным называется такое государство, в котором существующие в нем административно-территориальные единицы (области, районы, департаменты) не имеют признаков собственной государственности. То есть составные части этих государств не обладают признаками суверенитета. Они управляются по законам, принимаемым центром. Их территория, например, может быть изменена простым общегосударственным законом. Согласия местных органов власти или населения при этом не требуется. В унитарном государстве существуют одна конституция, один высший орган законодательной власти и одно правительство.

В зависимости от объема полномочий, предоставляемых административно-территориальным единицам, унитарные государства могут быть централизованными и децентрализованными. К централизованным относят государства, в которых подчинение региональных органов власти центру осуществляется через назначаемых им должностных лиц (Нидерланды, Казахстан, Польша и др.). В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центра как органы местного самоуправления (Великобритания, Япония, Италия). В некоторых унитарных государствах крупные территориальные единицы получают статус автономий, предусматривающий более широкий объем полномочий и возможность формирования представительных органов власти с некоторыми атрибутами государственности. Такие образования есть в составе Франции, Испании, Украины и т.д. Подавляющее большинство современных государств являются унитарными.

Федерация. Федерация — союзное государство, состоящее из административно-территориальных единиц (субъектов федерации), обладающих юридически закрепленной политической самостоятельностью. Составляющие федеративный союз государственные образования (штаты, земли, провинции) могут иметь свое собственное административно-территориальное деление. В отличие от унитарного государства в федерации существует две системы высших органов власти — общефедеральные и формируемые в каждом субъекте федерации. При этом любой субъект федерации имеет свое собственное законодательство (а во многих случаях и свою конституцию), которое, однако, не должно вступать в противоречие с общефедеральными законами.

Наличие в федеративных государствах двух источников принятия законов порождает проблему разделения компетенции центра и регионов. Как правило, порядок такого разделения прописывается в общефедеральной конституции. К ведению федеральных властей обычно относят вопросы гражданства, внешней политики, обороны, денежного обращения, недропользования и т.д. Полномочия субъектов федерации традиционно включают регулирование вопросов землепользования, экономической и социальной инфраструктуры местного значения, коммунального хозяйства и пр.

Общефедеральный парламент обязательно имеет двухпалатную структуру. Нижняя палата, как правило, формируется по принципу: один депутат от определенного числа населения (избирателей). Состав же верхней палаты в большинстве случаев формируется на основе принципа одинакового числа депутатов от каждого субъекта федерации. Это делается для того, чтобы депутаты от густонаселенных регионов не могли игнорировать интересы территорий с небольшой численностью населения.

Несмотря на то что субъекты федерации имеют многие признаки собственной государственности, они не являются суверенными государствами в полном юридическом смысле. Поскольку в большинстве случаев у них нет права одностороннего выхода из состава федерации, права самостоятельного участия в международных отношениях и т.п.

Структура федеративных государств может быть выстроена трояко: (1) по территориальному принципу, (2) этнотерриториальному и (3) смешанному.

В первом случае субъекты федерации выделяются только по административно-территориальному критерию. Таких федераций большинство (США, Мексика, ФРГ). Во втором — главным критерием образования субъектов федерации становится компактное проживание какого-либо крупного этноса в определенных территориальных пределах. Такие федерации очень неустойчивы и их совсем немного (Бельгия, Пакистан, Нигерия). Третий вариант структурирования федеративных государств предполагает выделение одной группы субъектов по территориальному принципу, а другой — по этническому. Такие федерации называют асимметричными. Ввиду сложности обеспечения в федерациях такой формы принципа равноправия ее субъектов подобных федеративных образований в мире также немного (Канада, Россия, Индия).

Конфедерация. Эта форма объединения суверенных государств, сохраняющих свои высшие органы власти и делегирующих наднациональным органам строго ограниченный круг полномочий (как правило, вопросы внешней политики и обороны). Подобные образования возникают для решения локальных задач — сохранения независимости, отражения внешней агрессии или в качестве первого шага на пути объединения в централизованное государство. Историческими примерами могут служить США (1781—1787), Швейцария (1815—1848), Германия (1815—1866), Объединенная Арабская Республика (союз Египта и Сирии в 1958—1961 гг.) и др. В настоящее время чистых конфедераций в мире нет. Швейцарское государство, хоть и сохраняет в своем официальном названии слово «конфедерация», таковой давно уже не является. Но это не значит, что конфедеративная форма устройства государств нежизнеспособна. Мир международных взаимоотношений весьма динамичен и переменчив. В нем периодически возникают ситуации, в которых оказывается востребованной идея конфедерации. Так, в частности, было в 1991 г., после распада СССР. И хотя идея не реализовалась (СНГ не является конфедерацией, так как не имеет наднациональных органов, уполномоченных принимать обязательные для всех решения), но была в тот момент вполне уместной. Некоторые черты конфедеративного объединения многие аналитики усматривают в политической архитектуре Евросоюза. Хотя, конечно, это образование имеет гораздо более сложную форму.