12.2. Избирательная система: сущность и основные компоненты

Выборы, являясь характерным признаком демократической политической системы, и сами могут быть представлены как системный объект. В этом случае говорят об избирательной системе.

В широком смысле слова избирательная система — это целостная совокупность политических субъектов, институтов, норм, принципов, процедур, технологий, составляющих механизм организации и проведения выборов.

В числе ее основных компонентов выделяют субъектов выборов (избирателей, политические партии, кандидатов на выборные должности и избирательные органы) и избирательное право, к характеристике которых мы и обратимся.

Избиратели и политические партии. Избиратели — одно из главных действующих лиц в процессе выборов. Предпочтения, высказанные в ходе голосования избирателями, т.е. гражданами, которые в соответствии с законом обладают правом голоса, — это по сути критерий, определяющий конкретный состав представительного органа или выборных должностей. Вся совокупность избирателей страны или административно-территориальной единицы называется электоратом, или избирательным корпусом.

Среди субъектов выборов важное место занимают коллективные участники — политические партии. И это не случайно, поскольку главная цель деятельности партии — овладение политической властью или участие в ее осуществлении (см. разд. IV, гл. 2). Участие политической партии в выборах может быть обусловлено соблюдением ряда требований ограничительного характера, к числу которых относятся:

(1) минимальное число членов;

(2) получение определенного процента голосов на предыдущих выборах;

(3) сам факт периодического участия в выборах.

Электоральный статус политических партий в России неоднократно менялся. В процессе трансформации политической системы на рубеже 1980—1990-х годов возникло множество общественных организаций и движений. В этих условиях, когда отсутствовало четкое разграничение политических партий и других общественных объединений, появляется термин «избирательное объединение», закрепленный позже в избирательном законодательстве. На первых выборах в Государственную Думу в 1993 г. избирательными объединениями признавались не только политические партии и движения, но и избирательные блоки, в состав которых могли входить другие общественные объединения. Единственным условием являлось наличие в уставе объединения пункта об участии в выборах.

К избирательной кампании 1995 г. статус избирательного объединения был предоставлен уже любой организации, устав которой предусматривал участие в выборах посредством выдвижения кандидатов. В результате правом участия в выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. обладали 258 общественных организаций, 43 из которых были зарегистрированы. В их числе были и такие, как, например, Партия любителей пива, которые были партиями лишь по названию.

В 1997 г. круг избирательных объединений был вновь ограничен организациями исключительно политического характера, другие же общественные объединения сохранили право на участие в выборах лишь в составе избирательных блоков.

С принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» ситуация изменилась. Согласно ст. 36 этого Закона политическая партия признается единственным видом общественного объединения, которое обладает правом участвовать в выборах. Исключением из этого правила является возможность участия в выборах и других общественных объединений, но только на муниципальном уровне. Важнейшая привилегия политической партии как ключевого субъекта выборов сопряжена с рядом обязательных условий, которым она должна отвечать. В их числе — обязательность участия в выборах и требования по численному составу партии и количеству ее региональных отделений (см. разд. 4, гл. 2). Если в течение пяти лет подряд политическая партия не принимает участия в выборах, то она ликвидируется.

В результате комплексной корректировки ряда параметров избирательной системы России создание избирательных блоков сейчас не предусматривается (поправки к Закону от июля 2005 г.).

Кандидаты на выборные должности. Это не менее значимый, чем политические партии, субъект выборов. Конкретный перечень выборных должностей, их число и вес в современных демократиях различны и зависят от специфики формы правления, формы территориального устройства, масштаба государства, политических традиций. Например, во Франции список выборных должностей включает президента, депутатов Национального собрания и сенаторов, а также их заместителей, членов муниципальных, генеральных и региональных советов, депутатов Европейского парламента.

В России выборными являются следующие должности в системе органов государственной власти и местного самоуправления:

(1) Президент РФ;

(2) депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Федерации;

(3) главы муниципальных образований;

(4) депутаты представительных органов местного самоуправления. До недавнего времени выборной являлась и должность главы исполнительной власти субъекта Федерации. В настоящее время гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации по представлению президента законодательным органом государственной власти соответствующего субъекта. Начиная с первых парламентских выборов в 1993 г., существовала возможность выдвижения на них отдельных кандидатов. Согласно новому Закону о выборах депутатов Государственной Думы РФ, принятому в мае 2005 г., предполагается выдвижение только списков кандидатов.

Избирательные органы. Организационное руководство всем процессом выборов осуществляют избирательные органы. Во многих странах они создаются как самостоятельные, специализированные институты, выполняющие установленные законом функции по подготовке и проведению выборов. Значимость их положения в избирательной системе определяется обширными полномочиями, которыми они обладают, например:

(1) контроль за соблюдением избирательного законодательства;

(2) подготовка списков избирателей;

(3) регистрация выдвинутых кандидатов;

(4) распределение финансовых средств, выделенных государством, и бесплатных эфирного времени и печатной площади в СМИ между кандидатами и партиями (если таковые предусмотрены);

(5) организация голосования;

(6) принятие решения о действительности бюллетеней;

(7) определение результатов выборов и т.д.

Ясно, что возможности влияния избирательных комиссий на процесс выборов весьма значительны. Поэтому основными требованиями к избирательным комиссиям являются беспристрастность и независимость их персонала.

Действия всех субъектов выборов и отношения, возникающие между ними, регламентируются избирательным правом, представляющим еще один важный компонент избирательной системы.

Любые взаимоотношения людей в той или иной степени регламентируются сложившейся системой норм. В этом случае они становятся упорядоченными и предсказуемыми. В некоторых ситуациях достаточно неписаных правил. Если вы пришли покупать билет на поезд, а около кассы стоит несколько человек, значит, вы должны встать в очередь и приобрести билет после них. Таково правило. Большинство людей именно так и поступают, а число желающих «проскочить без очереди» все же невелико. Политика — это сфера взаимодействия большого числа людей, и она связана с властью. Поэтому здесь не обойтись неписаными правилами, и значительная доля политических отношений, в том числе и в процессе выборов, регламентируется правовыми нормами.

Избирательное право в широком смысле слова — это совокупность юридических норм, обеспечивающих и регулирующих формирование выборных институтов власти. Совокупность предписаний, регламентирующих деятельность субъектов выборов в процессе их организации и проведения, составляет сложную систему. В каждой стране она имеет свою специфику. В России многочисленные правовые акты подразделяют (по уровню их принятия) на федеральные, региональные и муниципальные, а также международные документы. Ведущее место во всей системе избирательного права принадлежит Конституции РФ, которая закрепляет исходные начала осуществления народовластия и основные параметры выборов. Особо следует отметить также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (последняя редакция 2002 г., с последующими многочисленными поправками), который комплексно и в общих чертах регулирует весь спектр вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов.

Избирательное право в узком смысле слова — это право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти. В этом случае различают: (1) активное избирательное право — право граждан избирать; (2) пассивное избирательное право — право граждан избираться.

Принципы избирательного права. Признание выборов демократическими, а их результатов — легитимными обусловлено соблюдением ряда основных принципов избирательного права. Нарушение же этих принципов подрывает доверие граждан к сформированным институтам власти.

1. Принцип всеобщности предполагает право всех взрослых и психически здоровых граждан участвовать в выборах. Не противоречит этому принципу ограничение избирательных прав в случае совершения преступлений. Но это максимум возможного, который на деле практически нигде не достигается.

Реальная практика выборов связана с наличием избирательных цензов, т.е. специальных условий, ограничивающих приобретение избирательного права. Цензы пассивного права, как правило, жестче цензов активного права.

Возрастной ценз предполагает право участвовать в выборах по достижении определенного возраста. В настоящее время в большинстве стран мира активным избирательным правом обладают граждане по достижении 18 лет, а в некоторых странах (Бразилия, Иран, Куба) — даже с 16 лет. При этом, например, в США возрастной ценз был снижен с 21 года до 18 лет относительно недавно, в 1971 г., в Дании — с 20 лет до 18 — в 1978 г.

Для пассивного избирательного права возрастной ценз, как правило, выше. Например, в Италии, чтобы быть избранным в Палату депутатов, гражданин должен достигнуть возраста 25 лет, в Сенат Республики — 40 лет, президентом — 50 лет.

Ценз гражданства означает, что избирательные права предоставляются только гражданам данного государства. Приобретение пассивного избирательного права может быть оговорено сроком гражданства (например, в США он составляет семь лет для избрания в Палату представителей и девять лет — в Сенат) или даже требованием быть гражданином по рождению (для кандидатов в президенты, например, в США, Финляндии, Беларуси, Казахстане).

Ценз оседлости предполагает право участвовать в выборах при условии проживания на данной территории не менее определенного законом срока. Так, в Японии для участия в голосовании установлен ценз оседлости, равный трем месяцам. Что касается пассивного избирательного права, то, например, в США избрание в Конгресс предполагает сам факт проживания на территории штата, президентом же может быть избран гражданин, который не менее 14 лет постоянно проживает на территории США.

Гендерный ценз заключается в признании избирательных прав только за мужчинами. Борьба за предоставление женщинам равных избирательных прав с мужчинами началась в середине XIX в., и ее результатом является практически полное (не считая некоторых мусульманских государств) снятие ограничений по признаку пола. Впервые женщины получили избирательные права в 1893 г. в Новой Зеландии, а в Европе в 1906 г. — в Финляндии, которая в это время входила в состав Российской империи. В США же ценз пола был снят поправкой XIX к Конституции только в 1920 г. В ряде стран, в том числе и известных своими демократическими традициями, женщин уравняли в избирательных правах с мужчинами не так давно, например во Франции и Италии — в 1945 г., в Швейцарии — в 1971 г.

Само по себе существование избирательных цензов не означает, что избирательное право является недемократическим. Важно, какие это цензы и каков масштаб ограничений, обусловленный их применением. Наличие цензов возраста, гражданства, оседлости можно считать разумным. Относительно высокая возрастная планка для кандидатов на выборные должности обусловлена тем, что властные полномочия должны находиться в руках тех, кто достиг определенного возраста и накопил определенный жизненный опыт. Разумным следует считать и то, что участие в управлении обществом и государством оговорено наличием гражданства. Что касается ценза оседлости, то его наличие дает возможность гражданам избрать того представителя, который хорошо знаком с проблемами округа и воспринимает их как часть собственных.

Если же избирательное право содержит ограничения имущественного характера, по признаку пола, расы, этнической или религиозной принадлежности, идейным убеждениям, то это ставит под сомнение его демократический характер.

2. Принцип равенства означает, что каждый гражданин участвует в выборах на равных основаниях с другими гражданами. Этот принцип должен обеспечиваться при реализации как активного, так и пассивного избирательного права.

В отношении активного избирательного права принцип равенства означает одинаковую для всех избирателей возможность влиять на результаты выборов. Равенство избирательного права в этом случае достигается следующими способами:

(1) включением избирателя в список только по одному избирательному участку;

(2) наделением избирателей равным числом голосов (чаще всего одним, но иногда избиратель может обладать двумя и более голосами);

(3) обеспечением единой нормы представительства, т.е. каждый депутат представляет примерно равное число жителей или избирателей.

С учетом последней нормы образуются избирательные округа. Возможны определенные отклонения от этого принципа, например, с помощью так называемой «избирательной геометрии». В этом случае при нарезке избирательных округов нарушается единая норма представительства и голоса избирателей приобретают разный вес. Например, если от округов с населением 100 тыс. и 200 тыс. жителей избирается по одному депутату, то голос избирателя в первом округе весит примерно вдвое больше голоса избирателя второго округа.

Нарушением принципа равенства избирательного права является также деление избирательного корпуса по этническому, социально-классовому, территориально-поселенческому и другим признакам на неравноправные части — курии — с заранее установленным числом мандатов, предоставляемых каждой из этих групп. Так, в Палате депутатов Иордании девять мест зарезервировано за христианами, шесть — за бедуинами, три места — за черкесами и чеченцами.

Применительно к пассивному избирательному праву принцип равенства означает, что всем гражданам предоставляются одинаковые возможности для реализации их права избираться. Для этого необходимо, чтобы: (1) любой гражданин (с учетом ограничений для пассивного избирательного права) имел равные с другими возможности претендовать на избрание; (2) все кандидаты обладали равными правами и исполняли равные обязанности.

3. Принцип прямого избирательного права предполагает право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти непосредственно. Он действует практически повсеместно на выборах органов местного самоуправления, однопалатных парламентов, нижних палат двухпалатных парламентов, иногда — верхних палат (например, в США, Италии, Польше), президентов (например, во Франции, Австрии, Финляндии).

В отличие от прямого косвенное избирательное право предусматривает право граждан участвовать в формировании выборных институтов власти через посредство избираемой ими коллегии представителей, которая затем выбирает Президента или другое выборное лицо. Пожалуй, самый известный пример применения косвенного избирательного права — выборы Президента США, осуществляемые избирателями не напрямую, а через коллегию выборщиков.

Главный недостаток многоступенчатых выборов состоит в искажении волеизъявления народа. Известны случаи, когда результаты выборов оказывались прямо противоположными выбору народа. Так, на президентских выборах 2000 г. в США Джордж Буш получил в целом по стране чуть более 49 млн 820 тыс. голосов избирателей и 271 голос выборщиков, а Альтерт Гор — соответственно чуть более 50 млн 158 тыс. и 267. А для победы необходимо было собрать минимум 270 голосов выборщиков. Таким образом, сложилась ситуация, когда избранным оказался кандидат, собравший меньшее число голосов избирателей, чем его соперник. Некоторые СМИ называли эти выборы беспрецедентными. Однако это не так, поскольку в американской истории подобные ситуации уже были в 1876 и 1888 гг.

4. Принцип тайного голосования предполагает исключение контроля за волеизъявлением избирателя. Тайна голосования обеспечивается тем, что избиратель заполняет бюллетень в закрытой от посторонних взглядов кабине. Из этого правила есть исключения. Например, при выборах в Народную палату индийского парламента осуществляется нумерация бюллетеней, что позволяет определить, за кого голосовал избиратель.

Выделенные принципы избирательного права должны быть не просто закреплены в конституции. Этого недостаточно. «Сколько ни говори “сахар”, во рту слаще не станет». Они должны применяться на практике. В противном случае эти принципы превратятся в красивую декларацию, не более того.