22.2. Концепции электронной демократии и электронного правительства

Концепция электронной демократии

Электронная демократия — это модифицированная форма демократического политического режима, характеризующаяся активным использованием ИКТ для реализации многих политических функций — принятия решений, объединения граждан, активизации их политического участия и т.д.

Концепция электронной демократии основана на предположении, что применение ИКТ оказывает в целом позитивное влияние на политическую систему. Появление новых ИКТ (Интернет, мобильная связь) создало множество возможностей усиления институтов демократии. Среди таких возможностей наиболее очевидными считаются следующие:

(1) расширение участия граждан в принятии государственных решений (как непосредственно — путем электронного голосования, так и через организации гражданского общества);

(2) повышение качества государственного управления, его результативности и эффективности;

(3) доступность информации о деятельности любых политических институтов всем заинтересованным гражданам;

(4) уменьшение числа посредников между народом и властью;

(5) усиление взаимодействий граждан между собой, формирование различных организаций гражданского общества без ограничений, связанных с физической удаленностью в пространстве;

(6) простота и низкие издержки организации коллективных акций граждан;

(7) обеспечение условий реальной конкуренции партий и кандидатов в борьбе за места в выборных органах власти;

(8) повышение уровня свободы распространения информации: интернет-коммуникации в наименьшей степени подвержены цензуре и прочим видам фильтрации;

(9) усиление обратной связи между избирателями и их представителями в органах власти;

(10) упрощение процедур получения государственных услуг;

(11) доступ к мировым базам данных и информационным ресурсам и т.п.

Как видим, список создаваемых ИКТ политических выгод не то чтобы бесконечен, но все же достаточно внушителен, что, несомненно, подкрепляет оптимизм сторонников концепции электронной демократии. Они, конечно, далеки от мысли, что все эти декларируемые выгоды ИКТ реализуют автоматически. Нет, это всего лишь предоставляемые ими возможности. А будут ли они реализованы на практике, зависит от множества факторов, главным из которых, как и в обычной демократии, по-прежнему остаются политическая активность и заинтересованность граждан. В том же, что названные выше возможности ИКТ вполне реальны, хотя бы частично уже могли убедиться и российские граждане. Примеров вынужденного отклика власти на реакцию возмущенного ее действиями интернет-сообщества накопилось уже немало (многочисленные «проколы» МВД и ГИБДД, ситуация с прокладкой скоростной магистрали Москва-Санкт-Петербург и пр.).

Вместе с тем нарождающаяся электронная демократия несет в себе и определенные риски, опасность нарушения или искажения устоявшихся демократических процедур. Опять же наиболее очевидными ее проблемными местами являются следующие:

(1) возможность умышленного искажения информации в многочисленных базах данных, при электронном голосовании и т.п. при недостаточной их защите;

(2) опасность сохранения и углубления нового «цифрового неравенства» населения (до 100%-ного доступа в Интернет пока еще далеко);

(3) увеличение возможностей контроля государства над гражданами, обострение проблемы неприкосновенности личной жизни людей;

(4) опасность использования выгод ИКТ криминальным миром;

(5) необходимость достаточно серьезных капиталовложений на первом этапе создания информационной инфраструктуры и др.

Весь этот «негатив» выглядит, конечно, гораздо скромнее обещаемых ИКТ выгод. Но нельзя забывать о том, что негативные последствия различных общественных процессов часто дают о себе знать с большим запозданием. Когда же эти процессы только разворачиваются, предсказать все порождаемые ими неприятности очень непросто.

Концепция электронной демократии описывает современную эволюцию традиционного демократического режима. А как быть с остальными его типами — авторитарным и тоталитарным? Способны ли ИКТ видоизменить облик этих режимов? Однозначного ответа на данный вопрос сегодня пока нет. Но если отталкиваться от эмпирии, то немногие имеющиеся в настоящее время примеры подталкивают скорее к отрицательному ответу. Один из безусловных лидеров по «электронизации» государства — Сингапур. Однако современная, технологически передовая форма взаимоотношений этого государства с гражданами практически не меняет авторитарного характера политического режима в целом. Примерно та же ситуация и в Малайзии. А в таких странах, как Саудовская Аравия или ОАЭ, контраст между уровнями социально-политического и технологического развития еще более разителен. Так что в дискуссии по вопросу о том, спасет ли информатизация от политического авторитаризма, стоит, наверное, занять позицию, признающую инструментально-нейтральный характер ИКТ. Множество создаваемых людьми инструментов не несут ответственности за характер их применения. Одной и той же ручкой можно писать как литературные шедевры, так и пасквили. ИКТ — замечательная во многих отношениях вещь. Но раз она в состоянии усилить демократию, вполне возможно ее использование и в антидемократических целях.

Однако в любом случае «ядром» трансформации политической системы на основе использования ИКТ является государство.

Концепция электронного правительства

Электронное правительство — это система государственного управления на основе электронных средств обработки, хранения и распространения информации. Понятно, что смысл преобразования обычной практики государственного управления не сводится к росту числа компьютеров в кабинетах чиновников. Применение ИКТ должно в конечном счете привести к изменению взаимоотношений между государством и гражданами. Государство в этом случае понимается в первую очередь как организация, обслуживающая население. И основной смысл создания электронного правительства — сделать предоставление государственных услуг предельно доступным и удобным для контрагентов государства.

Модель электронного правительства подразумевает выделение четырех сфер взаимодействия государства с потребителями его услуг:

(1) G2C (government-to-citizen) — между государственными службами и гражданами;

(2) G2B (government-to-business) — между государством и частными компаниями;

(3) G2E (government-to-employee) — между государственными организациями и их сотрудниками;

(4) G2G (government-to-government) — между различными государственными органами и уровнями государственного управления.

Во всех четырех сферах основу взаимодействия сторон составляют потоки информации. При этом обращение государства с информацией по сути сводится к относительно небольшому набору легко формализуемых операций. Информацию можно собирать, хранить, обрабатывать, распространять, уничтожать.

Возможности ИКТ позволяют осуществлять эти операции намного быстрее, эффективнее и дешевле, чем это позволяли делать традиционные бумажные технологии. Например, любой российский закон считается вступившим в действие со дня его публикации. Официальный орган, публикующий тексты законов, — «Российская газета» (РГ). Однако возможности любого «бумажного» СМИ ограничены объемом газетных полос, увеличение которого весьма затратно, тиражом (несколько сотен тысяч экземпляров) и усложненным доступом (поиск понадобившегося прошлогоднего закона в библиотеках требует немало времени). Все эти ограничения снимаются публикацией текста закона в электронном варианте РГ (в Интернете): этот текст доступен всегда, всем и в любой точке Земли. Да к тому же помогают автоматизированные системы поиска информации. Так что при переходе к ИКТ скорость и объем распространения и получения информации оказываются много выше, а издержки — гораздо ниже.

Конечно, наиболее востребованная (и одновременно самая сложная) подсистема электронного правительства — G2C — взаимоотношения государственных служб с гражданами. Ее принцип: правительство (государственные услуги) должно быть доступно каждому, в любое время и в любом месте. И речь идет, разумеется, не только о предоставлении информации о порядке и времени работы органов власти. Главное — создание гражданам возможностей бесконтактного, удаленного пользования всем спектром государственных услуг. Задача эта непростая и далеко не сразу решаемая. По методике, рассчитанной ООН для определения индекса развития государственных онлайновых сервисов, функциональные возможности государственных веб-сайтов должны расширяться в такой последовательности[136]:

(1) начальное присутствие — наличие веб-сайта, содержащего базовую справочную информацию о государственном органе, ссылок на другие органы власти, подразделения самого органа государственной власти и неправительственные организации;

(2) продвинутое присутствие — расширенное содержание вебсайта: наличие архивов документов (законов, постановлений и т.п.), текущей информации, баз данных (статистической и другой информации), новостного раздела, раздела часто задаваемых вопросов, наличия сервисов поиска, помощи, скачивания файлов и карты сайта. Это стадия одностороннего взаимодействия, предусматривающая получение информации населением;

(3) интерактивное присутствие — возможность загружать формы, необходимые для получения оказываемых ведомством услуг, наличие образцов этих форм, контактной информации и возможности связаться с представителями государственного органа через сайт, использования аудио- и видеофайлов для информирования населения;

(4) транзакционное присутствие — двухстороннее взаимодействие органов власти с населением и организациями, предусматривающее использование веб-сайта для получения государственных услуг без необходимости последующего очного обращения в органы власти — оплаты налогов и штрафов, запроса и получения документов, оплаты услуг с использованием различных платежных систем и др.;

(5) сетевое присутствие — наличие специальных инструментов и возможностей для вовлечения граждан в обсуждение и принятие решений — веб-форм дая комментариев, инструментов онлайновых консультаций с населением, дискуссионных форумов по вопросам реализуемой ведомством государственной политики, онлайновых опросов, а также возможностью подписаться на получение информации по электронной почте.

Эти стадии обычно и используются для определения степени зрелости (сформированности) электронного правительства. ООН ежегодно публикует специальный доклад (UN e-Government Survey), в котором анализирует и оценивает различные аспекты «электронизации» государств. В докладе 2010 г. по интегральному индексу уровня развития электронного правительства (E-government Development-index) десятку лидеров составили следующие страны: Республика Корея, США, Канада, Великобритания, Нидерланды, Норвегия, Дания, Австралия, Испания, Франция. Российскую Федерацию эксперты ООН поставили в этом рейтинге на скромное 59-е место (2005 г. — 50-е, 2008 г. — 60-е). По индексу же развитости государственных онлайновых сервисов (Online Service Index) — только на 68-е. А по индексу участия граждан во взаимодействии с электронным правительством (онлайновые консультации, принятие решений электронным голосованием и пр.) — еще ниже, на 86-е место.

Сегодняшние страны — лидеры в информатизации государственного сектора традиционно начинали с чисто информационной стадии — создания веб-порталов, являющихся единой точкой доступа к информации о государственных услугах. Впервые они появились в Сингапуре и Канаде (1999), США (2000) и Великобритании (2000). На просторах СНГ национальные порталы электронного правительства были созданы в 2006 г. (Казахстан, Киргизия, Украина). В Российской Федерации такой портал (gosuslugi.ru) заработал в декабре 2009 г. В странах-лидерах также активно развиваются региональные порталы, предусматривающие интеграцию с порталами общенациональными. (Хотя в США, например, этого нет, поскольку большинство государственных услуг оказывается гражданам на уровне штатов.) Кроме того, существуют и более локальные инструменты предоставления государственных услуг: ведомственные центры, информационные киоски в общественных местах (терминалы с сенсорными экранами), колл-центры (телефонный доступ к услугам) и пр. Но все это, конечно, лишь дополнение к главному средству предоставления электронных услуг — Интернету.

Электронные правительства ведущих стран мира фактически уже достигли четвертой (транзакционное присутствие) стадии зрелости, на которой взаимодействие гражданина и государственной службы осуществляется полностью в Интернете. Причем спектр таких услуг весьма широк. Так, например, в Великобритании через правительственный портал реализуется 110 видов услуг. А еще 126 видов услуг, предоставляемых на местном уровне, используют структуру национального портала. Среди основных сервисов, доступных британцам в онлайновом режиме, наиболее популярны следующие:

(1) социальные сервисы — уплата налогов, оформление налоговых вычетов, получение социальных выплат, оформление пенсии, подача заявлений на получение водительских прав и заказ времени сдачи экзамена, получение разрешения на работу для иммигрантов и пр.;

(2) юридические сервисы — юридические консультации, подача жалоб на нарушения прав потребителей, подача заявлений в полицию и т.д. (судебная власть Великобритании располагает собственным порталом, через который также доступны интерактивные услуги, связанные с процессом судопроизводства);

(3) местные сервисы — картографическая и кадастровая информация, регистрация в качестве избирателя, заказ различных свидетельств (о праве собственности, рождении, смерти и пр.).

В Великобритании даже брак можно зарегистрировать через Интернет, заказав при этом для спокойствия и бумажное свидетельство. Оплата предоставляемых услуг осуществляется с помощью кредитных и дебетовых карт. (Информационные услуги, конечно, в большинстве своем бесплатны.)

Электронное правительство не только облегчает жизнь граждан, избавляя их от надоевшей беготни по многочисленным конторам государственных служб, но и расширяет возможности участия в процессах государственного управления. В той же Великобритании уже несколько лет реализуется проект «Have your say», позволяющий гражданам участвовать в обсуждении инициатив правительства. Аналогичные программы существуют также в Японии, Республике Корея, Дании и других странах. В США весьма популярен интерактивный сервис «Спроси у...», позволяющий задавать через специальный портал вопросы официальным лицам. В Канаде принято жесткое правило, по которому на вопросы, полученные через сайты органов исполнительной власти, чиновники должны дать ответ в течение одного рабочего дня. В ряде стран реализуется возможность голосования на выборах и референдумах через Интернет. В основном, правда, на местном уровне. Заметным событием в применении практики интернет-голосования стали выборы парламента Эстонии в 2007 г. Возможностью голосования в электронной форме при этом воспользовались около 30 тысяч избирателей (примерно 3% общего их числа).

Одним из главных достижений электронного правительства в сфере G2B (government-to-business) считается повышение прозрачности и уменьшение коррумпированности действий власти в области государственных закупок. В ведущих странах с соответствующих правительственных сайтов можно получить полную информацию о конкурсах на поставки товаров и услуг, проводимых органами исполнительной власти и муниципальными образованиями. В Республике Корея система государственных закупок достигла транзакционной стадии (т.е. все операции по торгам и оплате совершаются через Интернет).

В общем, электронное правительство — это уже вполне оформившаяся реальность. Доступная, правда, всего лишь нескольким развитым государствам. И очень привлекательная — для остальных. Хотя, конечно, в сложной работе по созданию электронного правительства не все так уж безоблачно. Всякая новая технология порождает не только ощутимые выгоды, но и новые риски. Применение информационно-коммуникационных технологий в отношениях государства с гражданами безусловно упрощает и удешевляет обработку информации. Но одновременно таит в себе и скрытые угрозы, связанные: (1) с риском раскрытия конфиденциальных данных; (2) возможностью скрытой модификации данных «изнутри» системы сбора и хранения информации (это на бумажном носителе ее невозможно исправить, не оставив следов; на носителе же электронном возможности «подчисток» гораздо шире); (3) увеличением контроля над частной жизнью граждан; (4) возможностью технических сбоев, связанных с потерей и искажением информации, и пр.

Однако практика создания электронных правительств в развитой части мира свидетельствует о том, что в принципе возможно с помощью технических и правовых средств свести эти риски к разумному минимуму. Снять их полностью, разумеется, нельзя — таковы свойства любой технической системы. Но ведь не отказываются же люди летать на самолетах, несмотря на не такие уж редкие авиапроисшествия. Выгоды перевешивают риск. Так и в случае с электронным правительством: соотношение «выгод» и «рисков» сегодня выглядит вполне приемлемым.