21.3. Типовые технологические задачи принятия политического решения

Задача анализа проблемы

Самая ответственная и важная часть принятия политического решения — четко и ясно определить именно ту проблему, которую следует решать в первую очередь. Условно говоря, если объект управления охвачен пожаром, то правильное решение первой задачи — задачи анализа проблемы — будет политическое решение этот пожар незамедлительно потушить, а не заниматься, скажем, благоустройством территории вокруг горящего здания или не приглашать в гости своих соседей. При ошибке в решении задачи анализа проблемы лицо, принимающее политическое решение, рискует вообще заняться совсем не той проблемой, которую действительно необходимо решать «здесь-и-сейчас». Поэтому главная опасность при решении этой первой задачи — имитация управления, решение совсем не той задачи, которую следовало бы решать. Имитацией управления в современной России является решение множества принципиально не очень актуальных для данного времени и политической ситуации проблем, таких, например, как строительство роскошных офисов для государственных управленческих структур или покупка для них же дорогих и роскошных лимузинов. Эти действия производятся в то самое время, когда в регионах нет самого необходимого и первоочередного, например противопожарного оборудования и техники, что наглядно показали природные пожары жаркого лета 2010 г. в нашей стране.

Выявление социальных проблем и принятие политических решений — это взаимосвязанные процессы. Социальная проблема есть не что иное, как сложности, с которыми сталкиваются люди при их попытках удовлетворить те или иные свои потребности. Субъектам более или менее ясно, в чем состоят их потребности и какие имеются препятствия для их удовлетворения. Смысл же политических действий в том и состоит, чтобы устранять из системы социальных отношений эти препятствия.

Довольно часто в общественно-политической практике встречаются действия отдельных индивидов или общественных групп, которые на первый взгляд кажутся необъяснимыми. На самом деле в основе таких действий, как правило, находятся невыявленные потребности, которые существуют, быть может, в бессознательном состоянии или стали фактом сознания лишь отдельных лиц. Подобные действия сначала возникают как случайные и хаотические, но становятся все более распространенными и упорядоченными по мере того, как потребности, лежащие в их основе, приобретают ясность для все большего числа индивидов.

Артикуляция интересов. Таким образом, предварительное условие принятия политического решения — осознание социальными субъектами своих потребностей и их четкое, ясное формулирование в виде определенных социальных запросов и предпочтений. Если это условие не выполнено, то неизвестно, в чем состоит суть социальной проблемы, которая подлежит разрешению, и есть ли она вообще. Процесс, в ходе которого социальные субъекты осознают свои потребности и преобразуют их в определенные социальные притязания и устремления, называется артикуляцией интересов.

Первый этап артикуляции интересов — выявление социальных потребностей и связанных с ними реальных социальных проблем. Исходным моментом при этом выступают различного рода сигналы о неудовлетворенных потребностях тех или иных социальных групп или общества в целом. В любой политической системе имеются каналы регистрации и передачи в центры принятия решений проявившихся социальных потребностей и интересов. В качестве таковых в первую очередь выступают выборные органы власти, политические партии и общественные организации. Важный источник такой информации — встречи избирателей с кандидатами в представительные органы, а также с уже избранными своими представителями. Следует указать на деятельность специализированных органов государства — планирующих и административных институтов, исследовательских учреждений, социологических центров, советников, экспертов и других. И конечно же, ничем не заменимы в этом деле СМИ. В условиях демократии они являются, пожалуй, наиболее мощным каналом выражения интересов различных социальных групп.

Далеко не по каждой выявленной, сформулированной и преобразованной в конкретные политические требования социальной потребности может быть принято политическое решение. Для того чтобы решение состоялось, то или иное требование должно быть не только четко заявлено, но и в достаточной мере обосновано. Иначе оно не привлечет к себе необходимого внимания тех, кто принимает политические решения, или будет квалифицировано ими как малозначащее.

Для привлечения внимания соответствующих политических структур к выдвигаемым требованиям используются и подчиненные этой задаче политические действия: создание общественных комитетов с участием людей, обладающих публичным авторитетом; направление в компетентные инстанции делегаций; подача петиций властям; стимулирование потока писем и обращений граждан с выражением определенных требований. В этих целях также используются процедуры формирования общественного мнения и опосредованного воздействия на политиков: распространение «научных» разработок относительно спорной проблемы; публикация в прессе «открытых писем» авторитетных людей; организация маршей протеста для привлечения внимания широкой общественности. Отчаявшиеся социальные группы, переживающие чувство крушения надежд, в качестве крайнего средства привлечения внимания к своим проблемам иногда используют массовые противоправные действия типа разгрома предприятий торговли, захвата зданий, блокирования дорог.

Государство формирует базу данных, достаточную для вычленения требующих решения проблем, вырабатывает перечень наиболее важных для государства проблем («повестка дня»), выделяет и формулирует наиболее значимые среди них вопросы, а также определяет критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении.

При признании наличия проблемы государство выбирает между тремя альтернативами: (1) обозначить свое нейтральное отношение к ней либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; (2) умышленно затянуть начало действий по ее реализации; (3) начать активно работать над ее разрешением. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов действий: оно может предпринять действия по решению ситуации без ее анализа; начать затягивать какие-либо действия, чтобы в дальнейших событиях более выпукло высветились причины конфликта и можно было выбрать более выгодные пути его разрешения (государство при этом будет отставать от развития ситуации); постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, ассоциациям гражданского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации.

Две формы решения задачи. В общем случае решение первой задачи — задачи анализа проблемы — осуществляется в одной из двух форм — либо легитимизация, либо проблематизация.

Свести анализ проблемы к первой форме ее решения — лигитимизации — означает выбор пути ее решения на основе прежнего опыта деятельности, без каких-либо нововведений или изменений, принципиально в рамках уже сложившихся традиций, структур, практик и т.д. В этом отношении лигитимизация представляет собой имплицитную программу управленческой деятельности, основанную на применении старого стандартного политического решения и на фактическом отказе от инновационного способа ее решения. Пример решения первой задачи в форме лигитимизации — решение проблем развития КНР ее политическим руководством с ориентацией в первую очередь на стандартные политические решения.

Свести анализ проблемы ко второй форме ее решения — проблематизации, означает переход к экспликативным управленческим программам деятельности политических субъектов, которые характеризуются двумя главными положениями:

(1) недоверием и сомнением в отношении прежних практик деятельности, признанием необходимости нового политического решения для данной проблемной ситуации;

(2) началом рационального анализа проблемы в целях поиска принципиально нестандартного, инновационного политического решения, решения-джокера.

Пример решения этой задачи в форме проблематизации — комплекс политических решений, условно названных «перестройка» в СССР. Горбачёвым и его сподвижниками были применены такие «инновации», такие политические решения-джокеры, что в итоге не стало самого объекта политических решений — Советского Союза.

Итак, первая задача в принятии политического решения — это задача анализа проблемы в целях определения наиважнейших целей для дальнейшей политической деятельности. При ее решении очень важно не потерять связь с управляемым объектом, всегда решать именно те проблемы, которые действительно нужно решать «здесь-и-сейчас». В этих целях начинать надо с того, что больше всего вызывает сомнение, неуверенность в надежности и адекватности прежних, привычных управленческих практик, с отыскания самых уязвимых и слабых мест.

Процесс выработки конкретных целей деятельности. Следующий этап, на котором осуществляется выбор решения, концентрируется на процессе выработки конкретных целей (подцелей) деятельности.

В сфере государственного управления явно прослеживаются три типа проблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми рассматриваются различные альтернативы действий и принимаются решения.

Прежде всего, это хорошо структурированные (стандартные) задачи, которые государственные органы периодически решают, например, в связи с появлением определенных условий. В подобных случаях уже имеются отработанные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, задачи этого типа достаточно быстро переформулируются в цели, содержат разветвленную систему подотчетных действий, компонентов сформулированных и готовых к реализации целей.

К другому типу задач относятся задачи слабоструктурируемые, при их решении прогнозы дают не вполне убедительные результаты. И наконец, задачи третьего типа — это неструктурируемые задачи, при оценке которых вообще отсутствуют критерии объективно лучшего и которые не понятны ни с точки зрения целей, ни с точки зрения средств, темпов и ресурсов обеспечения. Необходимые компоненты решения плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Таким образом, решение этих задач требует творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов и пересмотр ранее известных подходов. В результате эффективность принимаемых в связи с такими ситуациями решений может быть основательно снижена.

Важнейшее средство решения нестандартных (неструктурированных) задач — применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количественную характеристики ситуации. Как полагает Э. Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, приемлемые для всех заинтересованных сторон, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам.

Способ уточнения возможностей государства в решении задач всех указанных типов — формулировка подцелей, призванных дифференцировать программу действий государства в связи с конкретными групповыми и индивидуальными исполнителями, снять противоречия между краткосрочными и долгосрочными установками и заложить основы для формирования соответствующих организационных структур.

Необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий путем сопоставления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта от предполагаемых действий. Выбор одной альтернативы позволяет сформулировать конечные цели, а также выявить главные (прогнозируемые и непрогнозируемые, управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.

При этом государственные органы вынуждены ориентироваться на конечный результат, а потому ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентироваться на осуществимые в действительности программы. Лица, управляющие государством, просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при всем том принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, которые могут проистекать из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.

Управляемые подталкивают процесс путем предъявления требований к институтам, органам и лицам, принимающим политические решения. Каждое такое требование есть, в сущности, альтернативное политическое решение. Представление социальных потребностей в виде четко сформулированных политических целей и задач есть необходимое условие всякого сознательного политического действия.

Агрегирование интересов. С ростом многообразия артикулированных потребностей и интересов возникает необходимость в их систематизации на той или иной концептуальной основе. В политологии процесс формулирования социальных потребностей в виде определенным образом упорядоченных альтернатив государственной политики называется агрегированием интересов (от лат. aggrego — присоединяю). В ходе этой операции различные частные требования, предъявляемые к структурам власти, сопоставляются друг с другом; среди них выявляются более или менее однородные, а затем обобщаются и систематизируются по существенным признакам. При этом одни политические требования могут усиливаться, другие — принимать компромиссный характер, третьи — отвергаться. В результате артикулированное многообразие интересов и требований приобретает определенную согласованность и соподчиненность.

Функцию агрегирования потребностей практически могут выполнять любые общественные структуры, призванные выражать, артикулировать имеющиеся интересы. Однако в высокоразвитых политических системах существуют специализированные институты, которые выполняют роль связующего звена между широким спектром артикулированных интересов и окончательным принятием решений. Важнейшей агрегирующей структурой в демократической политической системе справедливо считается политическая партия. Партии возникают там, где число и многообразие заявленных интересов становятся слишком большими, что затрудняет их реализацию путем неформального взаимодействия. В этих условиях партии агрегируют интересы различных социальных групп в политические предложения, а затем стремятся обеспечить себе победу на выборах, чтобы в органах, принимающих решения, оказались лица, которые будут руководствоваться ранее выработанной альтернативной политикой.

Задача трансформации социальных потребностей в конкретные альтернативные требования предполагает наличие для этого у участников политического действия определенных навыков и способностей. Она посильна не каждому социальному субъекту. Это означает, что в процессе подготовки политических решений возникает необходимость выделения индивидов и групп, имеющих способности, четко формулировать требования своей группы и тем самым придавать осознанное направление ее действиям.

В ходе данного процесса становятся заметными среди других людей отдельные личности — лидеры группы. Им принадлежит роль открытия созревающей воли группы и придания ей первого публичного выражения.

Формой такого выражения может быть вызвавшая большой резонанс в тех или иных общественных кругах речь, доклад, выступление, обращение, послание, манифест, статья, книга и т.д. Такого типа индивиды в политологии называются идеологами, лидерами, активистами. Если же, как это обычно и бывает, они представляют интересы группы путем активной деятельности в рамках институтов политической системы, то их называют также политическими лидерами или, как это было принято вплоть до середины нашего века, вождями.

Выявление социальных потребностей и их формулирование в виде альтернативных решений не остаются, однако, исключительно делом социальных групп, организаций и их лидеров. Политический центр, правящая группа также не безразличны к процессу артикуляции социальных потребностей, интересов, и они стремятся не упускать его из-под своего контроля. Дело в том, что неконтролируемый процесс осознания социальной группой своих потребностей может привести к нежелательным для центра последствиям. По мере прояснения потребностей у их носителей появляются социальное возбуждение и готовность к их удовлетворению. Эта готовность непременно переходит в действие, если группа имеет доступ к удовлетворению своей новой потребности, что может серьезно нарушить равновесие социальной системы. Поэтому политический центр, как правило, стремится своими действиями предотвратить дальнейшее усиление этого явления. С помощью имеющихся в его распоряжении средств он может либо тормозить, либо стимулировать процесс артикуляции тех или иных потребностей на начальной его стадии.

Задача моделирования механизма ситуации

При выработке политического решения необходим учет так называемого механизма ситуации. В разработке управленческих решений под механизмом ситуации понимается состояние объекта управления с точки зрения его принципиального реагирования на управленческие воздействия. Различают два основных механизма ситуации:

(1) детерминистический механизм ситуации, в котором отношения между состоянием объекта и управленческими воздействиями носят однозначный и строго определенный характер по формуле «если А, то обязательно В». При наличии именно такого механизма ситуации говорят о разработке политического решения в условиях определенности;

(2) стохастический механизм ситуации, в котором отношения носят принципиально неоднозначный, вероятностный, недетерминистический характер между состоянием объекта и управленческими воздействиями по формуле «если А, то может быть В, а может С, а может D...». При наличии именно такого механизма ситуации говорят о разработке политического решения в условиях неопределенности.

Различение механизмов ситуации имеет принципиальное важное значение для разработки политических решений, поскольку, как это наглядно видно, вместо одного класса задач вводится их принципиальное разделение на два разных класса задач — в условиях определенности и в условиях неопределенности. Политические решения, как правило, относятся к классу управленческих решений в условиях неопределенности и поэтому чрезвычайно сложны. Для такого класса задач разработаны разные методы их решения, основанные на применении математической теории игр.

Задача получения информации

Политические решения принимаются всегда на основе определенной информации, имеющейся у политических субъектов. Главные источники получения информации: эмпирические данные (опыт), поиск общедоступной информации, знания, опыт и интуиция самого политического субъекта, его рассуждения, рефлексии и т.д., информация, в том числе секретная, от различного рода специалистов и экспертов в форме индивидуальной экспертизы или методов коллективного экспертного оценивания. Ясно, что от степени точности информации принципиально зависит степень успешности принимаемого политического решения. Если говорить еще более точно, то не только точность характеризует информационный ресурс и его применимость для принятия политического решения. В современной политологической науке следует говорить:

(1) о точности информации — степени близости содержащихся в ней данных тем, какие объективно присутствуют в реальности;

(2) надежности информации — степени схождения (повторяемости) сведений об одном и том же из одного и того же источника информации;

(3) достоверности информации — степени ее истинности;

(4) полноте информации — мере ее разнообразия и достаточности для обоснованного политического решения в отведенное время.

Главное условие выработки «повестки дня» — получение информации, которая и создает для управляющих проблемную ситуацию: как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как отмечает известный специалист в области принятия решений Э. Квейд, информация должна быть получена о тех принципиальных моментах, которые должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость предполагает наличие у аполитических субъектов возможностей для накопления достоверных сведений о социальных процессах и для их переработки.

Прежде чем стать «сырьем» для принятия решений, полученная информация должна быть соотнесена с ценностными предпочтениями лиц, принимающих решения, а также с действующими правилами и регламентами рассмотрения вопросов. Эти регламенты могут носить макрохарактер (воплощать конституционно закрепленный порядок принятия решений, например требовать наличия не менее 50% голосов законодателей для того, чтобы включить вопрос в повестку заседания парламента) или учитывать действие факторов, условно говоря, микрополитики (устанавливающих, к примеру, порядок представления мнения экспертов политикам, говорящим от лица государства). И те и другие правила действуют для всех, кто не просто участвует в принятии решений, но и пытается сохранить и укрепить свой властный статус. При переходе властей на резервную систему принятия решений в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (войн, серьезных внутриполитических кризисов) эти регламенты и правила могут быть отменены и заменены новыми.

Задача формирования исходного множества альтернатив

Как уже не раз отмечалось, при принятии политического решения мы имеем дело с целым набором (пучком) различных альтернатив, в соответствии с которыми могли бы развиваться политический процесс или политическая система. Альтернатива — последовательность и способ реального применения активных ресурсов для достижения цели.

Любая предлагаемая альтернатива должна содержать ответ только на один принципиальный вопрос: «Какими способами будет достигаться поставленная ранее цель?» Для политики этот вопрос имеет разные варианты его разрешения — дипломатические, военные, экономические, информационные и иные способы. Очевидно, что все это действительно принципиально разные альтернативы и от выбора одной из них зависит очень много; на данном технологическом этапе разработки политического решения речь идет просто о формировании полной и всеобъемлющей совокупности альтернатив, и только; выбор оптимальной альтернативы — это другая задача, до нее мы еще не дошли.

Задача измерения

Для выбора оптимальной альтернативы необходимо найти способы и методы «взвешивания» степени значимости каждой из них. Для этих целей лучше всего подходит количественное сравнение разных альтернатив друг с другом по каким-то их характеристикам, но, чтобы это получилось, необходимо решить задачу измерения этого самого качества. В самом общем плане задача измерения представляет собой следующую последовательность действий.

Пусть мы имеем

S_э= {D, R_э }, (1)

где S_э — некая модель эмпирической реальности;

D — конкретные элементы (предметы) реальности;

R_э — множество отношений между ними.

Тогда измерением называется значительное упрощение формулы вида (1) в формулу вида (2):

S = {X, R }, (2)

где X — некие числа, заменяющие самой объекты D;

R — отношения, но теперь уже между этими числами.

Иначе говоря, процедура измерения есть фактически перевод реальной ситуации, взятой из самой действительности, в некий чисто математический ее аналог (модель).

Простейший пример измерения в политике — подсчет голосов при голосовании за ту или иную кандидатуру. Чтобы определить, кто из претендентов на определенную государственную должность, например на должность губернатора субъекта Российской Федерации, более достоин, проводится избирательная кампания, в ходе которой победителем оказывается то лицо, которое наберет наибольшее количество голосов избирателей.

Задача формализации

Формализация — это представление какой-либо содержательной информации из какой-либо предметной области, например из области политических процессов и явлений, в виде формальной системы или такого же исчисления. Формализация, всегда осуществляемая на базе определенных абстракций, идеализаций и искусственных символических языков, используется прежде всего в математике, а также в тех науках, в которых применение математического аппарата достигает достаточной для этой цели степени зрелости. Формализация предполагает усиление роли формальной логики как основания теоретических наук, поскольку в случае формализованных теорий уже нельзя удовлетворяться интуитивным убеждением, что та или иная аргументация согласуется с логическими правилами, усвоенными благодаря так или иначе приобретенной способности к правильному мышлению. Степень формализации политологии принципиально незначительна в силу сложности предмета политологического исследования. Полностью могут быть формализованы лишь элементарные теории с простой логической структурой и небольшим запасом понятий (например, исчисление высказываний — в логике, элементарная геометрия — в математике).

Тем не менее формализация — важный инструмент познания. Поскольку она позволяет систематизировать, уточнить и методологически прояснить содержание теории, выяснить характер взаимосвязи между собой различных ее положений, выявить и сформулировать еще нерешенные проблемы.

Для процесса принятия политического решения формализация хороша тем, что в случае формализации основных альтернатив появляется принципиальная возможность выбрать из них наиболее оптимальную по принятым в данной формализации признакам и параметрам. Иначе говоря, возможность формализации в практике принятия политических решений — это решение и другой задачи — выбора оптимальной альтернативы из всех имеющихся.

Задача выбора оптимальной альтернативы и задача оценки политического решения

Относительно успешно эта задача решается в случае принципиальной возможности формализации задачи принятия политического решения. Таких решений огромное количество, прежде всего, в экономике — ведь оценка предпочтительности той или иной альтернативы по различным экономическим показателям и есть одновременно, во-первых, формализация задачи и, во-вторых, выбор оптимальной альтернативы. Совершенно очевидно, что в политике абсолютное большинство задач формализации в силу своей сложности принципиально не подлежат. Как тогда в этих условиях осуществлять выбор оптимальной альтернативы? Поскольку нет формализации, нет и каких-то однозначных и жестких правил выбора оптимальной альтернативы. В этих условиях полагаются на предыдущий опыт, интуицию, экспертные заключения, хотя в практике принятия политических решений совершенно не редки случае субъективизма, произвола, случайности, надежды на «авось, небось и как-нибудь». Задача выбора оптимальной альтернативы — без какого-либо преувеличения не только самая сложная, но и самая важная задача в технологии принятия политического решения.

Последняя задача из рассматриваемых здесь — задача оценки политического решения. Ясно, что правильность и обоснованность того или иного политического решения проявляются с течением времени и чаще всего определяются самой жизнью и практикой в широком понимании этого слова. Тем не менее есть определенные способы и технологические возможности оценки политического решения на его достоверность и адекватность сложившейся политической конъюнктуре на принципиально других началах. Здесь, прежде всего, принимаемое политическое решение следует подвергнуть оценке на степень его соответствия господствующей политической стратегии.