22.3. Электронное правительство России

Для Российского государства с его колоссальными расстояниями и разнородностью регионов электронное правительство — это серьезный шанс осовременить общество, снизив воздействие фактора географического расположения. И политическое руководство страны, по-видимому, это хорошо понимает. Поскольку в программах и стратегиях информатизации российского общества недостатка нет.

Проблемы, правда, возникают с их выполнением. Но все-таки вектор движения в направлении информационного общества определился в нашем государстве вполне отчетливо.

О том, что российское общество в принципе уже готово двигаться в этом направлении, говорит хотя бы тот факт, что Интернет стал для наших граждан по сути услугой первой необходимости. Как свидетельствует исследование, проведенное Координационным центром национального домена сети Интернет (август 2010 г.), ежемесячно в сеть выходят более 43,3 млн россиян. При этом почти половина пользователей утверждают, что не откажется от него, даже если не будет хватать денег на еду. Недельная аудитория пользователей Интернета достигает 39,2 млн человек, а ежедневная — 29,4 млн. При этом реже одного раза в неделю в Интернет выходят всего лишь 9% аудитории, а 68% интернет-пользователей делают это ежедневно. Еще год назад этот показатель составлял 59%. Это, конечно, не самые высокие показатели в мире, но все же вполне достаточные для констатации технологической и психологической готовности россиян к переходу на электронную форму общения с государственными службами.

В «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» зафиксированы следующие контрольные показатели ее выполнения к 2015 г.:

(1) место Российской Федерации в международных рейтингах в области развития информационного общества — в числе двадцати ведущих стран мира;

(2) место Российской Федерации в международных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы — не ниже десятого;

(3) уровень доступности для населения базовых услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий — 100%;

(4) доля отечественных товаров и услуг в объеме внутреннего рынка информационных и телекоммуникационных технологий — более 50%;

(5) сокращение различий между субъектами Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития — до двух раз;

(6) наличие персональных компьютеров, в том числе подключенных к сети Интернет, — не менее чем в 75% домашних хозяйств;

(7) доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации — 100%;

(8) доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота — 70%;

(9) доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электронных торговых площадок в общем объеме размещаемых заказов — 100% и др.

Это планы. С их составлением в нашей стране проблем никогда не было. Но как обстоит дело с их реализацией? Все-таки программа «Электронная Россия» действует уже восемь лет и по срокам должна завершаться. В апреле 2009 г. Институт современного развития и Институт развития информационного общества подготовили доклад «О развитии электронного правительства в Российской Федерации и готовности федеральных органов исполнительной власти к переходу на оказание государственных услуг населению с использованием Интернета».

Главный вывод авторов доклада: ситуация с формированием электронного правительства — критическая, и ответственность за это лежит на правительстве. Ведь проблема не в отсутствии спроса на электронные услуги (темпы распространения Интернета в России одни из самых высоких в мире), а в готовности правительства организовать их предложение. При этом бюджетное финансирование внедрения информационных технологий стабильно росло. Однако результатом освоения растущей массы бюджетных средств стали всего лишь обновление и совершенствование электронного оснащения федеральных министерств и ведомств, но отнюдь не организация электронного доступа граждан к государственным услугам. Только в 2008 г. началось формирование перечня приоритетных государственных услуг для перевода их в электронный вид. Все сроки подготовки необходимых для этого нормативных актов были сорваны.

Проведенный авторами доклада анализ работы сайтов федеральных органов исполнительной власти также привел к неутешительным выводам.

Так, по состоянию на февраль 2009 г.:

(1) на сайтах только 50 федеральных министерств и ведомств (59% общего числа) приведено описание предоставляемых государственных услуг;

(2) места приема граждан указаны на веб-сайтах 44 федеральных органов исполнительной власти (52% общего числа), а графики работы подразделений, осуществляющих прием граждан, представлены только для 21 ведомства (25% общего числа);

(3) возможность загрузки бланков документов реализована для 43 ведомств (51% общего числа), при этом онлайн, передача заполненных форм возможна только для пяти ведомств (6% общего числа);

(4) доступ к ведомственным учетным системам, реестрам и регистрам реализован на 16 сайтах (19% общего числа);

(5) транзакционные услуги реализованы только на трех сайтах ведомств;

(6) лишь 10,7% сайтов имеют открытые форумы для обсуждения деятельности власти.

В упрек правительству было поставлено и незавершенное формирование органов управления созданием электронного правительства на межведомственном уровне. Вместо этого произошло образование избыточного количества межведомственных структур, ни одна из которых не обеспечивала эффективной координации федеральных министерств и ведомств в этом направлении. Правоту авторов доклада косвенно подтвердил и Президент РФ, назвавший в феврале 2009 г. электронное правительство России «химерой».

Столь незавидное положение дел вызвано, наверное, множеством причин. Одной из основных, по-видимому, стал характер проведения административной реформы исполнительной власти. Заметим, что при создании электронного правительства во всех странах проводилось административное реформирование. Однако специфика нашей ситуации заключалась в том, что административная реформа 2004 г. была задумана и осуществлялась практически без всякой связи с нуждами процесса информатизации. Эта реформа никак не увязывалась с возможностью перехода правительства на электронные формы отправления своих функций. Да к тому же она оказалась в целом неудачной (что признал в 2007 г. сам Президент РФ). Реформа предполагала функциональное разделение органов исполнительной власти на три уровня: министерство — служба — агентство. Ее суть — отделение функций контроля от исполнительских функций. Министерствам было предписано заниматься проективной и методической работой (определять стратегию развития отрасли), службам отдали надзор и контроль, агентствам же оставили исполнительско-управленческие функции. Авторы реформы полагали, что такая система сделает власть эффективнее и поможет снизить коррупцию. Однако вскоре выяснилось, что сконструированная по западному образцу модель в наших условиях работает плохо. Федеральные агентства, будучи финансово и организационно зависимы от министерств, справлялись со своими функциями неудовлетворительно. Их начали постепенно ликвидировать, потихоньку возвращаясь к прежней структуре исполнительных органов. Были расформированы Россельхоз, Роспром, Росстрой, Роскультура и т.д. В 2010 г. жертвой обратных преобразований пали федеральные агентства по науке и образованию. И наконец, в августе 2010 г. указом Президента РФ было упразднено Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнологии). Именно это подразделение шесть лет отвечало за основные работы по созданию электронного правительства. В частности, оно занималось созданием и обслуживанием интернет-порталов правительства и президента, было уполномоченным федеральным органом в области использования электронной цифровой подписи в документообороте государственных структур, курировало разработку федеральной целевой программы «Электронная Россия» и т.д. В настоящее время функции упраздненного агентства переданы Минкомсвязи, в котором, по словам возглавляющего его министра, создаются «несколько новых департаментов, ориентированных как раз на вопросы информатизации регионов, реализацию долгосрочной программы “Информационное общество” и собственно на задачи электронного правительства».

Понятно, что в такой ситуации стремительных темпов продвижения к созданию полноценного электронного правительства ожидать не приходится. Но вместе тем нельзя не отметить, что в последнее время в этой области все-таки наметился определенный прогресс. Положительную роль сыграло появление в марте 2009 г. согласованного основными заинтересованными ведомствами плана формирования электронного правительства на 2009—2010 гг. и поручение Правительства РФ по его реализации. Возможно, оживило ситуацию и создание при Президенте РФ специального Совета по развитию информационного общества.

Главным же и по-настоящему реальным результатом усилий правительственных структур в этом направлении стало открытие в декабре 2009 г. федерального портала «Государственные услуги» (http://www.gosuslugi.ru). Это, собственно, и есть самая важная часть электронного правительства. В данном «едином окне» доступа к государственным и муниципальным услугам достаточно удобная навигация: услуги скомпонованы по категориям, ведомствам, жизненным ситуациям (так называемые «проблемно-ориентированные» услуги), разделены услуги для физических и юридических лиц, есть специальная поисковая система, горячая линия и пр. В принципе не сложна система регистрации в «личном кабинете» пользователя. Архитектура этой части электронного правительства предусматривает объединение в единую систему общефедерального и региональных порталов государственных услуг (в июле 2010 г. к общефедеральному порталу уже подключились 62 субъекта РФ из 83).

По словам главы аппарата правительства, сказанным в том же июле 2010 г. на социально-экономическом форуме «Информационное общество», «сегодня на портале «Госуслуги.ру» присутствуют 410 основных федеральных услуг и более двух тысяч региональных услуг. ...Портал ежедневно посещают около 20 тысяч человек, 117 тысяч зарегистрированы на портале». В числе «лидеров» среди государственных учреждений, которые переходят на оказание электронных услуг населению, числятся Федеральная миграционная служба, Росреестр, Федеральная налоговая служба, Пенсионный фонд.

Приведенные цифры, конечно, впечатляют. Особенно если учесть что к этому моменту портал проработал всего полгода. Однако излишне обольщаться ими не стоит. Поскольку из заявленного количества доступных на портале государственных услуг подавляющее большинство носит чисто информационный характер. Услуги же транзакционного характера (т.е. реализуемые полностью в Интернете без личного контакта с соответствующими государственными службами) по-прежнему единичны и предоставляются лишь несколькими ведомствами. Так что 59-е место России в рассчитанном ООН рейтинге «электронно продвинутых» государств выглядит вполне справедливым. Однако возросшая в последняя время активность государственных структур в деле формирования полновесного электронного правительства внушает определенную надежду на лучшее. Электронное правительство может и должно стать важным фактором политической и социально-экономической модернизации России.

Контрольные вопросы

1. Поясните, почему современное общество называют информационным.

2. Что такое «информационные технологии»?

3. Какие виды информационных технологий используются в политике?

4. Какие возможности открывает использование в политике информационно-компьютерных технологий?

5. Поясните термины «электронная демократия» и «электронное правительство».

6. Какие новые риски порождает процесс формирования электронного правительства?

7. На какой стадии находится процесс формирования электронного правительства в современной России?