14.1. Основные понятия и типология региональных политических процессов

Политические процессы, принятие решений и распределение общественных благ не может происходить в пространственном вакууме, они структурированы или ограничены пространством.

В науке длительное время присутствовал термин «провинция», как собирательный для территориальных сообществ. Но данный термин, с точки зрения И.М. Бусыгина, «страдал неким культурным комплексом неполноценности, отсталости[38]».

И вот тогда появляется понятие «регион». Причем, первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. В 1988 году «Хартия регионализма», принятая Европейским парламентом, определяет регион как пространство, имеющее:

? физико-географическую общность;

? этническую, языковую, конфессиональную или культурную общность населения;

? общее прошлое;

? общность хозяйственных структур.

В политической науке регион рассматривается как одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, происходит региональная политическая жизнь. В более общем виде регион можно рассматривать как институт или систему институтов и организаций, действующих на определенной территории, представляющие собой фрагмент территории государства.

Регионализация — это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании.

Регионалистика — понятие, не имеющее общепринятого определения, применяемое при:

1) исследовании социальных процессов в различных регионах;

2) при решении тех или иных проблем с учетом условий и интересов какого-либо региона;

3) взаимосвязанная система наук, изучающая проблемы регионов во всем многообразии.

Проблема регионов существовала и в условиях царской России, и в условиях жестко централизованного советского государства. Не меньше проблем и в Российской Федерации. Наряду с государственной региональной федеральной политикой субъекты Федерации разрабатывают и реализуют свою региональную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обеспечение необходимых условий жизни населения всех городов и районов, расположенных на территории республики, края, области. Объектом изучения регионалистики является регион как самостоятельная, пространственно-географическая, административно-территориальная, институционально-политическая, экономическая, социальная, историко-культурная, этническая и демографическая величина.

Возникновение регионалистики в рамках западной научной мысли было связано с обоснованием комплексного подхода к изучению региона как пространственного феномена. В условиях централизованной системы управления регионалистика до начала 90-х гг. ХХ в. не имела четкого понятийного распространения. В большей степени понятие «региональная политика» ассоциировалась с глобальными задачами размещения производительных сил, такими, как ускоренное развитие восточных районов, освоение северных районов, выравнивание уровней экономического развития союзных республик и т. д. Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию политической системы. Под региональной политикой стало пониматься новое общественное явление, которое зарождается и развивается в результате экономического и политического реформирования. Прежде всего на региональном уровне, в форме самосознания региональной общности, имеющей возможность создавать собственные органы власти и управления и руководствоваться в своем социально-экономическом развитии интересами региона.

В развитых зарубежных странах длительный (многовековой) процесс формирования системы взаимоотношений между центральным правительством, региональными и муниципальными властями получил завершение в законодательных актах, четко регулирующих самые разнообразные политические, экономические и социальные процессы регионального характера. В СССР и советской России подобной законодательной работы, направленной на формирование партнерских отношений между центром и регионами, просто не могло быть. Естественно, ликвидировать этот пробел за 10–15 лет невозможно. Тем более, основным правовым документом, предметом которого непосредственно выступает политика в регионах, является подзаконный акт «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденный в 1996 году Указом Президента РФ. Однако этот документ не мог служить правовым основанием для управленческой деятельности в регионах, тем более с 2000 перешли от политики «проглатывания суверенитета сколько захочется» до построения единой вертикали власти, формирования подотчетной иерархии снизу до верху.

В ситуации развивающегося в 90-е гг. ХХ в. экономического кризиса региональная элита в значительной мере тоже была заинтересована в дистанциировании от Центра. Нередко руководители регионов сами возглавляли колонны трудящихся (в дни Всероссийских акций протеста) против социально-экономической политики президента и правительства. Начиная с 2000 осуществляется федеративная реформа, которая поэтапно формирует юридическую базу для ограничения политической самостоятельности региональных лидеров. Федеративная реформа — это название стало общим для пакета мер по упорядочиванию отношений Центра и периферии. Ключевыми в реформе являются: восстановление «единой вертикали власти» (получение Центром рычагов административного воздействия на губернаторов вплоть до смещение их с должности); воссоздание единого правового поля страны (кампания по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным) силами Генеральной прокуратуры и Администрации президента; разграничение полномочий и предметов ведения между Центром и регионами. Восстановление единого экономического пространства страны, увеличение доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете страны.

Для решения данных задач принят ряд законов, произведена нарезка страны на семь федеральных округов, создан принципиально новый государственный институт — корпус полномочных представлений президента в федеральных округах — и реформирована система представительства региональных элит в федеральном Центре. Губернаторы постепенно начали удаляться из Совета Федерации, переходя в сугубо консультативный орган — Государственный Совет при президенте.

В решении реформы федеративного устройства Центр вступил в политический торг с губернаторами, обставляя свою поддержку на выборах или невмешательство в них рядом выгодных ему условий. А там, где переговоры затруднены, Кремль вполне отчетливо намекает на возможность подключения федерального административного ресурса. В итоге губернатор получает вожделенное переизбрание, а Центр — дополнительные рычаги воздействия на него. Таким образом, осознавая силу губернаторских режимов и не желая ввязываться в войну без четких гарантий успеха, Центр избрал договорную модель отношений с регионами. Наконец, одним из аспектов федеральной реформы является смена системы представительства в Совете Федерации. Руководители исполнительной и законодательной ветвей власти уступили кресла в Совете Федерации своим назначенцам. Ими стали представители второго-третьего эшелона федеральной элиты.

Неизбежна политизация и расширение поля деятельности различных лоббистских групп. Незначительный политический вес новых сенаторов и отсутствие ответственности перед избирателями резко повышают «договороспособность» Совета Федерации. В этой связи возможна большая или меньшая автономия новых членов Совета Федерации от их региональных руководителей. Несмотря на прописанную процедуру отзыва назначенцев, губернаторы ею не пользуются. В то же время Государственный Совет РФ, являющийся своеобразной заменой Совета Федерации для губернаторов, пока не имеет ясных властных перспектив. Главная причина этого — отсутствие положений о нем в российской Конституции.

В Федеративной реформе заложена законодательная база для перераспределения важнейших властных полномочий в пользу федерального Центра. В первую очередь, губернаторы оказались «встроены» в единую вертикаль власти, став подотчетным президенту. Верховная власть получила возможность снимать глав администрации (губернаторов). Центром была инициирована массовая кампания по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Противоречившее федеральному местное законодательство служило базой политической и экономической независимости: «суверенитета» отдельных субъектов Российской Федерации и «автономии» их руководителей.

Серьезные расхождения с общероссийскими нормами по-прежнему наблюдаются не только в законодательствах традиционно самостоятельных национальных республик, но и в сводах законов ряда областей. Для нормального функционирования федеративного государства нужна как взаимосвязанная и согласованная система законодательства, так и гармоничные отношения между федеральным Центром и регионами.

Поскольку до сих пор на повестке дня стоит очень важная проблема — преодоление чрезмерного экономического неравенства регионов.

Подавляющее большинство субъектов Федерации являются дотационными. Иными словами, они не в состоянии обеспечить нормальное функционирование региональных структур, выполнить свои обязательства перед населением за счет внутренних источников финансирования и полностью зависят от финансовых вливаний Центра, осуществляемых, в значительной степени, из средств регионов-доноров. Реформа федеральных отношений, проведенная в 2000–2001 гг., при всей ее объективной необходимости на первом этапе включала в себя лишь образование семи округов, в которые были сгруппированы субъекты Федерации. Деятельность возглавивших данные округа представителей Президента свелась к нейтрализации наиболее явных сепаратистских устремлений, к координации управленческих решений. Причем позитивные последствия такой деятельности в ряде случаев были перекрыты дополнительной бюрократизацией властной вертикали. К тому же неполный учет объективно существующего уже три десятка лет экономического районирования РФ по 12 районам не было востребовано, не легло в основу перспективного преобразования Федерации. Законодательно неоформленные, крупные экономические районы: Северный, Северо-Западный (включая Калининградскую область), Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный были уже неофициальным образом структурированы. Выступая в 2003 г. в журнале «Полис», М.Г. Миронюк дает стратификацию экономических районов по ряду показателей[39] (см. таблицу 11).

Таблица 11

Крупные экономические районы Российской Федерации (в %)

Как видно из таблицы, различия между экономическими регионами тоже значительны, но они уже не имеют столь гипертрофированного характера, как между ныне существующими субъектами Федерации. Тем не мене создание федеральных округов — это промежуточный управленческий уровень для размещения федеральных структур, обеспечивающих контроль за регионами. Схема представлена в таблице 12

Таблица 12