ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ СРЕДЫ

Законы, кодексы и другие формальные правила, подкрепленные авторитетом органов государственной власти, уполномоченных их разрабатывать и принимать, следует рассматривать как ресурсы или инструменты. Их роль или применение являются совершенно различными, несмотря на то что они, как кажется, относятся к одной категории явлений. Одни дают определения, другие предписывают порядок, некоторые запрещают или ограничивают репертуар возможных действий и назначают санкции за нарушения, иные — наделяют правами или описывают порядок взаимодействия и т. п.[330]Этот список принципиально открыт, а формальные правила невозможно подвести под какое-либо одно определение, за исключением того, что они имеют объективную форму в виде текста, в отличие от неформальных правил, которые существуют только в коллективных представлениях и в практике. То, что на формальное правило можно указать пальцем, как на некий физический предмет («ткнуть в букву закона»), имеет мало отношения к тому, какую роль оно играете жизни и как используется. Правило не применяет само себя, и в этом смысле его объективность — чистая фикция. Стандарты использования правил заданы не самими правилами, а институтами. К слову: институты — это не сами правила, как часто ошибочно понимают, а способы их практического применения или способы следования правилам (включающие способы контроля). Как бы совершенен ни был закон с точки зрения юридических стандартов, это никак не гарантирует его столь же совершенного эффекта на практике (он может применяться избирательно, вообще не применяться и т. п.). Но и то, что характер формальных правил (кодексов, законов, подзаконных актов и инструкций) не определяет правоприменение, не значит, что они не влияют вовсе, что текст ничего не значит. Наоборот, есть ряд особенностей законодательства, которые создают условия возможности для инструментального использования законов в частных интересах правоприменителей. Это избыточность, противоречивость, изменчивость, нечеткость определений.

Избыточность и изменчивость законодательства являются следствием большого количества принятых законов, их низкого качества, а также частоты вносимых в них изменений. В России после 2000 г. возрастающими темпами росло как число принятых законов, так и количество поправок. По подсчетам Арины Дмитриевой и Дениса Примакова, «пик законодательной активности пришелся на время действия четвертого Созыва Государственной Думы (2004–2007) — за три года было принято 1076 законодательных актов (включая 25 федеральных конституционных закона). Депутаты третьего Созыва (2000–2003) были менее активны и приняли 756 ФЗ и 18 ФКЗ, в схожем темпе работали депутаты второго Созыва (1996–1999), принявшие 736 ФЗ и 5 ФКЗ».[331] Постоянным изменениям подвергались и базовые кодексы. В течение десяти лет были приняты три Административно-процессуальных кодекса (1992,1995,2002), а затем посредством 13 федеральных законов в последний вариант были внесены 130 поправок. В 2002 г. был принят новый Уголовнопроцессуальный кодекс, а затем посредством 60 новых федеральных законов в него были внесены более 600 поправок. С момента принятия нового Уголовного кодекса в 1996 г в него 80 раз вносились поправки. В 2003–2007 гг. во вторую часть Налогового кодекса РФ изменения вносились 96 раз. Проведенный авторами анализ не учитывал региональные законодательные акты, постановления правительства и указы президента, а также еще более многочисленные ведомственные акты и инструкции. Сравнение с другими постсоветскими и постсоциалистическими странами показало, что нестабильность законодательства в России наиболее высокая. В то время как другие страны снизили законодательную активность после периода реформ, а некоторые из них предпочли не менять законы, унаследованные от периода социализма, или даже вернуться к предшествовавшим этому периоду кодексам, Россия наращивает интенсивность законодательных изменений.[332]

Если понимать законы как инструменты, то наиболее важными для силового предпринимательства являются те из них, которые обосновывают применение насилия и принуждения к участникам хозяйственной деятельности. Это прежде всего Уголовный кодекс (УК), особенно в части, касающейся экономических преступлений, и Уголовно-процессуальный кодекс (УПК), регулирующий возбуждение уголовных дел и предварительное следствие. В исследованиях, проведенных юристами и практикам, были выявлены особенности российского законодательства, которые создают возможности для возбуждения так называемых «заказных» уголовных дел. С. Поляков указывает на то, что специфика формулировок, касающихся достаточных оснований для возбуждения уголовного дела, такова, «что “достаточность” данных всецело зависит от правосознания следователей и контролирующих их лиц».[333] Юрий Захаров и Петр Скобликов отмечают, что Уголовный кодекс дает следователям возможности произвольного толкования оценочных признаков, таких как «малозначительность деяния», «существенный вред», «крупный ущерб», а от этого, в свою очередь, зависит квалификация деяния и последующие санкции. Регулирование вопросов возбуждения уголовного дела и проведения тех или иных следственных действий, прекращения уголовного дела или переквалификации преступления носит рамочный характер и остается на усмотрение следователя.[334] Легкость нахождения оснований для возбуждения уголовных дел по экономическим статьям происходит как из самой природы так называемых «экономических преступлений», так и из расплывчатости многих формулировок статей УК, дающих возможности для широкого толкования. В отличие от преступлений, где есть физические последствия и потерпевшие, многие экономические преступления представляют собой не более чем эффект политики государственного регулирования, т. е. криминализации тех или иных действий с точки зрения интересов государства или правил, введенных государством. Яркий пример этого — все, что касается уплаты налогов или уклонения от их уплаты. Формулировки многих статей УК РФ, касающихся хозяйственной деятельности, допускают широкое и произвольное толкование ввиду того, что признаки деяния сформулированы абстрактно, они не детализированы и могут применяться к широкому набору ситуаций. Статья 159 «Мошенничество» предоставляет наиболее широкие возможности для фабрикации оснований для возбуждения уголовного дела и проведения следственных действий против субъектов хозяйственной деятельности. Оценочными признаками, служащими для подведения под эту статью, служат обман и злоупотребление доверием, которые якобы имели место при приобретении права на чужое имущество. По существу, само получение дохода или передача прав собственности, которые являются органичной частью хозяйственной деятельности, могут послужить причиной для уголовного преследования, если к ним применяются такие признаки, как «обман» и «злоупотребление доверием», которые по своей природе лишены какой-либо строгости и представляют собой результат толкования или временной социальной конвенции. А квалификация какого-либо эпизода хозяйственной деятельности как «мошенничества», т. е. «преступления», дает возможность следователю применить к последующей хозяйственной деятельности статью 174 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств, полученных другими лицами преступным путем»,т. е. усмотреть еще одно преступление. Все это может повлечь за собой следственные действия, наносящие ущерб юридическому лицу, ограничения прав и свободы в отношении физического лица, а также угрозу санкций, причем закон предоставляет возможности для обоснования всех этих действий.

В такой ситуации ограничением мог бы служить прокурорский надзор, а также возможность подачи иска за незаконное возбуждение уголовного дела. Но обжаловать незаконность возбуждения уголовного дела практически невозможно; это не принято в судебной практике, утверждает Поляков. «В российской правовой системе никакого прокурорского и судебного контроля за возбуждением уголовных дел нет. Поэтому заказчики и исполнители незаконно возбужденных уголовных дел уверены, что как минимум два месяца (срок следствия, который легко продлевается) для беспрепятственного давления на “заказанного” человека у них есть».[335]

Особенности законодательной среды или отдельных норм сами по себе не являются причинами действий сотрудников правоохранительных или надзорных органов. Любой закон, как уже было сказано, обладает принципиальной неполнотой и предполагает, что решение о его применении принимается должностным лицом. Поэтому в правоприменении важны не только и не столько сами тексты законов или правил, регламентирующих применение этих законов, и не записанные прецеденты, а стабильность и предсказуемость применения, которая регулируется и корректируется сообществом, профессиональными стандартами и механизмами контроля, предполагающими возможность поддерживать консенсус по поводу применения нормы и исключать произвольные толкования. Но чем более четко сформулированы нормы, чем более они согласованы друг с другом, тем легче профессиональным сообществам контролировать их применение. И наоборот, такие явления, как избыточная плотность законодательства, предполагающая высокие издержки законопослушности и более высокую вероятность нарушения, противоречивость правил, а также нечеткий, общий характер формулировок дают больше полномочий тем, кто ответственен за правоприменение, и объективно затрудняют контроль со стороны более широкого сообщества. Формальные нормы и законы имеют значение, но только как потенциальные дополнительные ресурсы, которыми они становятся при наличии организационных и технических ресурсов, а также методов и навыков силового предпринимательства.