Эффект конкуренции

Тем не менее в целом закон «О частных охранных предприятиях» можно рассматривать как удачный пример законотворчества, посредством которого распространенная неформальная деятельность (в данном случае использование силы и средств принуждения в частном порядке) приобрела законный статус и стала объектом государственного регулирования. Это был редкий в российской практике случай, когда принятие закона отражало попытку признать, узаконить и кодифицировать уже существующий вид деятельности, а не пытаться навязать ее «сверху» (хотя здесь мы могли бы добавить, что государство в этот период было просто не способно навязывать что-либо «сверху»). Темпы роста этого нового, узаконенного в 1992 г. сектора частного предпринимательства свидетельствуют об успехе законодательной инициативы и об огромном спросе на этот тип услуг. Разрабатывая и проталкивая закон «О частной охранной деятельности», сотрудники милиции и госбезопасности действовали в своих собственных непосредственных интересах — точно так же, как российское руководство, когда оно занималось дроблением силовых министерств. Общественная реакция на принятие этого закона была неоднозначной; часто говорилось, что новый закон на руку преступным элементам, стремящимся легализовать свои «крыши». Руководство МВД быстро поняло, что ЧОП выступают в качестве прямых конкурентов милиции и особенно вневедомственной охраны. В 1995 г. министерство, возглавляемое тогда Евгением Куликовым, предприняло попытки дискредитировать работу частных охранных агентств и выразить протест в Государственной Думе с целью добиться полного запрета данной деятельности. В январе того же года законодательный орган даже принял в первом чтении ряд поправок к закону о частной охранной деятельности, которые должны были серьезно ограничить возможности частных охранных агентств. Тогда же Куликов выступил с инициативой создания Комитета по сотрудничеству между банками и правоохранительными органами. В декабре 1995 г. МВД и Ассоциация российских банков подписали соглашение о сотрудничестве, согласно которому МВД обязалось обеспечивать безопасность банковского сектора.[278] Таким образом министр надеялся вернуть МВД обширный сегмент рынка безопасности, который к тому моменту был освоен охранными предприятиями и службами безопасности, созданными сотрудниками КГБ-ФСБ. Последние ответили на это открытым письмом к президенту и председателям обеих палат парламента, в котором подчеркивалась конструктивная роль деятельности частных охранных агентств в развитии цивилизованного рынка и в котором они предостерегали Думу от поспешных решений. Письмо, подписанное президентами ассоциаций ветеранов, служивших в основных спецподразделениях КГБ-ФСБ, в том числе в «Альфе», «Вымпеле» и «Весне», подробно объясняло, что вследствие неспособности государственных правоохранительных структур защитить частных предпринимателей частные охранные агентства являются единственным действенным институтом по борьбе с организованной преступностью и что, если вывести их из игры, преступные группировки немедленно займут их место и, соответственно, расширят сферу своего влияния.[279] В итоге первоначальный вариант закона «О частной охранной деятельности» устоял.

После неудачной попытки отменить этот закон МВД поменяло тактику и принялось усиливать контроль за его соблюдением, дав распоряжение региональным подразделениям ужесточить проверки с целью закрыть максимальное количество частных охранных агентств. В результате количество агентств, потерявших лицензию, резко возросло после 1995 г. (см. табл. 5). Тем временем группа юристов и лоббистов частного охранного бизнеса начала подготавливать новую, улучшенную версию закона, который прошел первое чтение в Думе в 1997 г., однако так и не был принят.[280]

Между тем рост частных охранных агентств продолжался. Его главным результатом стали создание и легализация новых организационных форм и практик частных охранных услуг. Бывшие неформальные и незаконные организации начали перестраиваться в соответствии с новыми возможностями, предоставляемыми законом. В ходе этих преобразований преступные группировки и неформальные группы государственных служащих, занятые «крышеванием», начали получать лицензии и в какой-то степени ориентироваться на формальные ограничения. Это, в свою очередь, сделало мутный «крышный» бизнес более прозрачным для государства. Государственные органы постепенно усиливали контроль за соблюдением правил и штрафные санкции за их нарушение. Согласно утверждению руководителя крупного ЧОП «Скат», «в принципе, достаточно сигнала со стороны потерпевшего о том, что на него пытаются оказать давление сотрудники такой-то охранной фирмы, чтобы эта фирма быстро потеряла лицензию».[281]

Принятие в 1992 г. закона «О частной охранной деятельности» служит фактическим признанием произошедшей фрагментации государственной монополии на насилие. К 2000 г. этот закон стал инструментом, позволяющим государству в некоторой степени контролировать силовое предпринимательство. Хотя едва ли кто-либо намеренно преследовал эту цель, казалось, что государство выбрало из двух зол меньшее и выстроило свою политику в соответствии с фактическими возможностями. Оказавшись не в состоянии обеспечить эффективную защиту и соблюдение законности в сфере экономики и столкнувшись с угрозой, исходящей от преступной среды, государство, как кажется, вынуждено было передать охранные и правовые функции своим бывшим сотрудникам, работающим в частном секторе. Такое толкование этого процесса, хотя и правдоподобное, на самом деле было бы не более чем продуктом умственных построений, вносящих логику и цели в действия, единственной реальностью для которых была борьба за власть, выживание, принятие мер и контрмер, а также множество сиюминутных интересов. Сложившаяся ситуация всегда отражает временный баланс сил, а не реализацию какого-либо плана или курса.

Непреднамеренным последствием приватизации силовых ведомств стал рост конкуренции и ее косвенное воздействие на организованную преступность. Несмотря на то, что обеспечение охраны и соответствующие издержки до сих пор остаются для экономических субъектов обязательным условием их деятельности, характер связанных с этим отношений изменился. Принятие закона способствовало формированию рынка частных охранных услуг, что можно рассматривать как прогрессивный шаг по сравнению с охранным рэкетом начала 1990-х гг. Под влиянием нескольких факторов, в том числе легализации охранной деятельности, господство нелегальных силовых структур над своими клиентами и жесткое ограничение выбора силовых партнеров начали ослабляться. Рост легальных охранных предприятий привел к расширению спектра услуг и возможностей выбора, наделив платежеспособных клиентов большей властью. Конечно, существующая конкуренция и ее правила далеки от совершенства, а присутствие в частном охранном секторе преступных элементов до сих пор ощутимо. Однако в результате степень предсказуемости действий участников рынка все же возросла. Более того, в отличие от преступных группировок, облагающих данью другие экономические субъекты и не платящих налоги по определению, ЧОП вынуждены действовать исходя из другого экономического принципа: производить и продавать конкретные услуги на контрактной основе и платить налоги государству.

Конкуренция и специализация также способствовали усилению тенденции, проявившейся ранее в среде преступных группировок, — переходу к превентивному снижению риска вместо нанесения ответного ущерба. Ответные меры требуют прежде всего наличия достаточного количества «бойцов»; в превентивной тактике акцент делается на добывании и анализе информации, а также юридической компетенции. Последней тенденцией в охранной деятельности является усиление информационных и юридических подразделений и сокращение числа вооруженных охранников до уровня, необходимого для выполнения контрактов по обеспечению физической охраны. Необходимость в распространенных в середине 1990-х гг. мини-армиях, разъезжающих по стрелкам и участвующих в разборках, постепенно отпадает [2,10,17].