Конкуренция за налогоплательщика

Поскольку в социалистической системе хозяйствования основная часть производственных активов находилась в собственности государства, все доходы от производственной деятельности также изначально поступали в распоряжение государства, а налог с личных доходов граждан удерживался в пользу государства при начислении заработной платы. Благодаря такой форме собственности государство имело возможность практически неограниченного изъятия средств из сферы экономики и последующего их распределения в соответствии с планом развития народного хозяйства. Официально налоги существовали, однако характер налогообложения в административной экономике отличался от традиционного понимания налогообложения. То, что называлось налогообложением, было похоже на ситуацию, в которой человек постоянно распихивает деньги из одних карманов в другие. Деньги перемещаются между карманами, не меняя владельца. Налогообложение в обычном понимании вызывает в сознании, скорее, образ человека, забирающего деньги у другого человека, который является их владельцем и который регулярно отдает определенную долю своих денег первому. Такая система подразумевает различие между инстанцией налогообложения и собственниками налогооблагаемых активов, а также некоторую форму контракта или взаимных обязательств. Государственная форма собственности снимала вопрос о налоговых отношениях между государством и хозяйствующими субъектами ввиду отсутствия разделения между ними: все отношения по поводу реализации прав собственности, т. е. доступа к ресурсам и их использования, разворачивались внутри самого государства (его бюрократических подразделений) и не предполагали отношений с внешними независимыми контрагентами. Поэтому в советской социалистической экономике налоговые отношения и отношения собственности фактически приобрели форму антибюрократических отношений и согласований, в которых чиновники и руководители предприятий выступали в качестве представителей (агентов) государства или его конкретных организаций.

Устроенные таким образом отношения собственности начинали скрыто меняться, когда частные интересы чиновников или неформальных административных групп получали преимущество над формально-государственными интересами. Нечто подобное неформальному налогообложению возникало тогда, когда эти группы консолидировались и могли вступать в отношения торга по поводу распределения ресурсов. А когда личные и групповые интересы получили повсеместный приоритете системе государственного распоряжения собственностью, т. е. чиновники перестали функционировать как агенты государственных интересов, система государственного социализма начала быстро разрушаться. В дальнейшем в результате реформирования, а потом и полного разрушения системы государственного социализма была создана формально автономная от государства сфера частной предпринимательской деятельности. Это неизбежно породило новую и чрезвычайно актуальную проблему отношений, прежде всего финансовых, между государством и внешней по отношению к нему сферой частной экономической деятельности.

Реформирование государственного социализма, таким образом, требовало не только либерализации экономических отношений и формального введения частной собственности, но и принципиального изменения функций и способов деятельности государства, институционального разделения государства и экономики и формирования новой системы политико-экономических отношений между этими сферами. В рамках новой рыночной модели, где государство должно выступать не собственником, а гарантом прав собственности, налогообложение начинает играть решающую роль. В экономической системе, основой которой являются самостоятельные хозяйствующие субъекты, отчуждение части дохода, получаемого юридическими и физическими лицами от использования находящихся в их собственности активов, становится главным материальным источником деятельности государства. При этом взимание налогов — это не односторонняя передача ресурсов от одних субъектов другим, а достаточно сложная форма сделки, в которой налог, по сути, является платой за некоторую совокупность услуг по обеспечению прав собственности, предоставляемых государством, а перечень и ставка налогов выступают как цена этих услуг.

Такая модель в общих чертах свойственна большинству современных западных государств. Но ее формирование, как и изменение самой практики взимания дани и налога, происходило в течение нескольких столетий сложной и драматичной истории развития государства и рынка. Та форма фискальных отношений между гражданским обществом и государством, которая теперь играет роль нормативной модели либерально-демократического устройства, на самом деле возникла достаточно поздно — после того как сменилось несколько предшествовавших ей форм. Даже если бы реформа государства в России с самого начала имела такой же приоритет, как экономическая либерализация, было бы утопией ожидать, что современная модель отношений между государством и экономикой может быть на практике реализована в течение всего лишь нескольких лет.

Приватизация государственной собственности и развитие новых частных предприятий поставили вопрос о необходимости создания новой системы налогообложения. Закон от 27 декабря 1991 г. заложил основы новой системы и учредил Государственную налоговую службу; в марте 1992 г. была создана Федеральная налоговая полиция. Однако основной документ, Налоговый кодекс, определивший основные правила и условия взимания налогов, был принят лишь в 2000 г. (его первая часть была принята отдельно в 1998 г.). В отсутствие кодекса практика налогообложения определялась множеством подзаконных актов и инструкций, что долгое время позволяло центральным и местным властям устанавливать и менять правила налогообложения и вести неформальные переговоры с хозяйствующими субъектами о степени соблюдения этих правил.

Принято считать, что несовершенная и грабительская система налогообложения является причиной роста теневой экономики. Это, в общем, справедливое утверждение нуждается в некоторой корректировке. В течение нескольких лет официальный налоговый статус и процедуры, относящееся к новым кооперативным и частным предприятиям, не были определены, и государственные органы не предпринимали почти ничего для их прояснения. Растущие группировки рэкетиров, наоборот, очень успешно собирали охранную дань, объем которой установился на уровне 25–30 % от прибыли. Ситуация практически не изменилась и в 1990-е гг.: запутанная государственная налоговая система с непомерно высоким уровнем налогообложения не шла ни в какое сравнение с простыми методами определения и сбора дани альтернативными налоговыми инстанциями. Утверждения, что общий уровень всех местных и федеральных сборов, если платить их исправно, достиг бы почти 100 %, цитируются в большинстве исследований российского предпринимательства.[298] Традиционное объяснение, которое также упоминалось в предыдущих главах, состоит в том, что вследствие высоких и непредсказуемых государственных налогов и сложного процесса их уплаты значительная доля частных предпринимателей предпочли действовать вне рамок существующего законодательства, способствуя формированию теневой сферы услуг по охране и разрешению хозяйственных споров. Теперь данное объяснение следует пересмотреть, поскольку оно основано на упрощении, которое становится очевидным при поиске ответов на следующие вопросы. Почему и каким образом выживали предприятия, оставшиеся в зоне действия этого якобы существовавшего «стопроцентного налога»? Как преступным группировкам и другим частным охранным структурам удавалось действовать в легальном секторе экономики, т. е. в сфере действия другого агента налогообложения?

Важно помнить, что хотя теневая экономика и подразумевает параллельное существование «другой», легальной экономики, она не обязательно предполагает четкую границу между ними. Предприятия не обязательно относятся либо к одному, либо к другому сектору; они могут находиться в двух секторах одновременно. Повсеместное стремление избежать уплаты налогов и трудности, с которыми сталкивается государство при их сборе в России, хорошо известны. В то же время считается, и, в общем, справедливо, что в теневой экономике налоговые инстанции хорошо информированы о прибыли своих клиентов и эффективно собирают дань. В таком случае не очень понятно, почему экономические субъекты должны устремиться в теневую сферу, если они могут иметь больше свободы в уплате налогов, работая с малоэффективной государственной налоговой системой.

Исследование фискального поведения субъектов и объектов налогообложения выявило целый ряд деталей, из которых следует, что термин «конкуренция за налогоплательщика» более адекватно описывает ситуацию середины 1990-х гг., чем разделение экономики на «теневую» и «легальную».[299] Теоретически легко провести различие между предприятиями, уклоняющимися от налогов, и предприятиями, платящими налоги, а также между государственными и частными (незаконными) налоговыми инстанциями. Однако в реальной практике налогообложения такое разграничение практически невозможно. В действительности несколько различных структур боролись за налогоплательщика и приспосабливали свои налоговые ставки к фактическим возможностям сбора налогов. Малому бизнесу, более гибкому и мобильному, чем крупные стационарные предприятия, уклониться от «грабительских» налогов государства и перейти под частную охранную структуру («уйти в тень») было проще. В более крупном бизнесе налоговая политика определялась путем сложных переговоров, целью которых являлось распределение облагаемого налогом дохода между несколькими налоговыми инстанциями таким образом, чтобы общий объем сборов от этого, однако, не увеличивался. Одно и то же предприятие могло платить деньги как преступной группировке, так и государственной налоговой инспекции, работая при этом — для разрешения трансакционных проблем и обеспечения безопасности — одновременно с ОПГ и с государственными органами.

Не делая какого-либо жесткого или окончательного выбора между теневым и легальным способами деятельности, экономические субъекты предпочитали гибко маневрировать между различными государственными и частными организациями, претендовавшими на долю от их дохода. Сталкиваясь с невозможностью сбора налогов в полном объеме, государственная налоговая инспекция была вынуждена на практике согласовывать сборы с действительной налоговой платежеспособностью хозяйствующих субъектов, но в рамках неких конвенциональных представлений о том, сколько приличествует платить. Иными словами, государственные налоговые инспекторы собирали то, что не могли не собирать, а хозяйствующие субъекты платили только то, что не могли не платить. Использование официальных налоговых ставок и процедур неизбежно наносило серьезный или даже непоправимый ущерб и фактически превратилось в наказание или способ давления на частный бизнес со стороны государства. В этой ситуации предприниматели были вынуждены научиться не «показывать» все свои доходы, поскольку естественным следствием этого были бы непомерно высокие налоги. При этом не следовало «показывать» и слишком мало, так как это могло вызвать негативные санкции в виде проверок и штрафов. Согласно проведенному исследованию, результатом многочисленных переговоров и взаимной адаптации стало установление экономически приемлемой реальной ставки в 10–30 %, сопоставимой с уровнем выплат криминальным «крышам» в теневой экономике.[300]

В середине 1990-х гг. практика гибких налоговых ставок распространилась на всех уровнях экономики. Предметом переговоров были не только ставки, но и средства платежа. В работе Вудраффа хорошо показано, как постоянно растущее число российских государственных и приватизированных предприятий «выпадали из сферы видимой денежной экономики и оказывались в непрозрачной для государства сфере бартерного обмена».[301] Налоговые органы, в свою очередь, колебались между тем, чтобы зачитывать платежи в форме готовой продукции или услуг, и требованием наличных денег. В октябре 1996 г. правительство учредило новый орган по сбору налогов — Чрезвычайную комиссию по налогам, — целью которой было заставить всех крупных должников заплатить налоги, причем наличными деньгами. Давление на крупных должников, таких как ВАЗ, КамАЗ и «Газпром», привело к повышению сбора налоговой задолженности в 1997 г. на 61 % и способствовало установлению приоритета центра над региональными властями в сборе и распределении налогов. Однако эта мера не столько укрепила позиции государства как источника публичной власти, сколько, наоборот, способствовала воспроизводству практики персонифицированных переговоров (хотя на этот раз и с позиции силы). Кроме того, замечает Вудрафф, силовое решение налоговых проблем, вероятнее всего, привело к переходу новых активов в руки московских финансовых групп, а не центрального правительства, поскольку выплата налоговых долгов посредством передачи части акций опосредовалась банками, находившимися под контролем олигархов.[302]

Конкуренция за налогоплательщика происходила на многих уровнях. На уровне крупных предприятий федеральные налоговые органы конкурировали с региональными и местными властями, а последние лоббировали в Москве варианты перераспределения налогового бремени и активно развивали местную бартерную систему, что делало местную экономику непрозрачной и тем самым «уводило» ее от федеральных налогов. Избирательные и кратковременные попытки центральной власти увеличить сбор налогов представляли собой чрезвычайные меры, призванные залатать дыры в бюджете, а заодно перераспределить активы в пользу заинтересованных групп, приближенных к власти.

На уровне среднего и малого бизнеса региональные и местные налоговые службы, поддерживаемые налоговой полицией, конкурировали с частными силовыми структурами. Конкуренция была в основном косвенной; ее результат выражался в объеме дохода, «показанного» предприятиями для официальной уплаты налогов. (Операции по борьбе с организованной преступностью, проводимые милицией, могут рассматриваться как прямая конкуренция.) Скрытая часть доходов облагалась впоследствии различными неформальными налогами. Один преступный лидер заявил в интервью московскому журналу: «Если бы налоговые инспекторы научились так же работать с коммерсантом, как мы, проблем бы со сбором налогов у государства не было. Ты вот, к примеру, слышал, чтобы нашему аудитору кто-нибудь взятку пытался дать?»[303] Это откровенное заявление, сделанное в конце 1998 г., на самом деле указывает на то, что по мере усиления государственных налоговых органов конкурировавшие с ними частные силовые структуры были вынуждены изменять свой статус и по отношению к государству, и и по отношению к хозяйствующим субъектам, с которых они собирали охранную дань. По мере обострения конкуренции за налогоплательщика, в которой государство проигрывало до конца 1990-х гг., частные силовые структуры, особенно ОПГ, вынуждены были все больше капитализировать охранную дань, наращивать инвестиции и долевое участие в легальной экономике, переставая быть силовыми предпринимателями и становясь хозяйствующими субъектами, выплачивающими налоги государству.