§ 3. Технологии политического управления

Термин «политическое управление» долгое время вызывал настороженность в среде специалистов-политологов как западных, так и российских. Вызвано это было тем, что политическое управление в сознании многих прочно ассоциировалось с манипулированием массовым сознанием и поведением в условиях тоталитарного режима. Однако в последнее время отношение к нему стало меняться — термин «политическое управление», его англоязычный аналог «политический менеджмент» постепенно получают права гражданства в политической науке.

Меняется и содержание этого термина. Последние десятилетия XX в. породили ряд новых тенденций в политической сфере. В авторитарных обществах явно обозначилась тенденция их демократизации, в обществах устойчивой демократии происходит развитие в направлении партиципарности, ориентации политического участия на решение конкретных проблем. Акцент с участия в голосовании как главной форме политического участия все в большей мере смещается в сторону более проблемно-специфических форм массового участия, относящихся к принятию конкретных решений и контролю за их исполнением со стороны граждан[342].

Таким образом, политическое управление стало рассматриваться прежде всего как соучастие граждан в процессе управления, процессе выработки и реализации властно-управленческих решений, курсов политики, отборе самих управленцев на основе прямого и (или) опосредованного участия в этом процессе граждан, социальных, этнопрофессиональных, территориальных групп и общностей и их организаций, включая осуществление контроля над деятельностью властных структур.

В соответствии с этим формируются определенные управленческие процедуры, соответствующий набор навыков и приемов управления, что в совокупности составляет технологии политического управления. Технологии политического управления можно рассматривать и как искусство политического управления, и как одну из отраслей (направлений) политической науки. Как направление политической науки технологии политического управления базируются на одном из следующих концептуальных подходов. Первый — теория сложных организаций. В ее рамках политологи стремятся выявить воздействие особенностей структур политико-государственных организаций и их функционирования на выработку управленческих решений и курса политики.

Второй относится к стремлению выявить причины неудач реализации решений или курса. Особое внимание при этом уделяется контролю, критериям оценки, взаимоотношениям управленцев с общественностью, а также отношениям с вышестоящими и нижестоящими органами управления.

В третьем, институциональном направлении, которое является междисциплинарным, особенно интенсивно используется социологическая теория организаций. Представители этого направления изучают, как осуществляется координация между различными уровнями и единицами управленческих организаций, какова степень оптимальной централизации и децентрализации управления, каковы организационные условия эффективного управления.

Четвертое направление — политико-экономическое. Сюда входят марксистская теория, теория политического развития, зависимости, корпоративизма, распределения ресурсов и др. Все они исследуют курсы политики, публичное управление в той или иной общественной области исходя из определенного понимания взаимодействия государства, общества и экономики. При этом используются такие показатели, как характер господствующей в обществе политической идеологии, ценности правящих политических партий, результаты выборов, особенности формы правления, деятельности государственных органов, распределение доходов, структура национального бюджета и т. д.

Пятое направление основано на изучении бюрократии и политики бюрократов (термин используется в веберовском смысле — управленец). Представители этого направления исследуют не только, как и почему бюрократы принимают решения (в том числе с использованием концепции рационального выбора), они также изучают взаимоотношения бюрократов и политиков (т. е. выборных должностных лиц). Более того, они выявляют место бюрократов во всей сети политических сил и интересов, степень независимости бюрократов от политиков и политического контроля и даже их политическую роль.

При всех различиях названных подходов (направлений) все они не отрицают посылки, что в современном обществе невозможно отделить управление от политики. И в то же время эта связь представляется далеко не однозначной. Чтобы раскрыть ее содержание, необходимо детальнее рассмотреть и выявить то, что в политическом управлении наиболее специфично.

Политическое управление предполагает наличие у субъектов политики различных противоречивых и даже конфликтных интересов, которые в той или иной степени осознаются и выражаются, что приводит к соперничеству в борьбе за принятие тех или иных решений, курса внутренней или внешней политики. Иными словами, возникает ситуация политико-властных отношений, участники которых, как правило, обладают не только несовпадающими интересами, целями, но и различными ресурсами.

С процессуальной точки зрения политико-властное управление происходит путем выработки правил игры, принятия, реализаций управленческих решений и курсов политики, контроля за их выполнением (напомним: в ситуации противоречивых интересов и борьбы их носителей).

Наиболее развиты политические технологии управления в условиях демократической системы. Граждане здесь участвуют в управлении и политике как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредованно). Наиболее массовыми и эффективными формами прямого участия являются выборы и референдумы. В условиях демократии прямое воздействие на политико-управленческие процессы оказывает общественное мнение, выраженное через опросы, средства массовой информации и различные формы политического участия (митинги, демонстрации, посылка писем и т. д.).

В качестве посредников между гражданами и управленческими структурами выступают избираемые народом представители, прежде всего депутаты. Немалая роль в этом принадлежит и таким посредникам, как политические партии, другие общественные организации и движения, представляющие интересы всех основных слоев и групп.

Технологии политического управления можно анализировать в трех спектрах:

а) нормативном, т. е. как совокупность устоявшихся правил взаимодействия субъектов политико-властных отношений (например, для участия в выборах политику необходимо знать, в какой мере предложенные процедуры выборов способствуют действительному волеизъявлению граждан, формированию эффективно действующих представительных органов власти);

б) с точки зрения возможностей и ресурсов, способов реализации субъектами политико-властных отношений;

в) в динамике, когда политические технологии изучаются не в статике, а во взаимодействии, в процессе выработки, принятия, реализации и контроля тех или иных конкретных политико-властных решений (например, по поводу приватизации собственности).

Насколько эффективны, действенны технологии политического управления в нынешних российских условиях? Насколько сложилась система политического управления?

В настоящий момент Россия находится в начале периода перехода к новой системе общественных отношений и политико-государственного устройства. Согласно мировой практике, подобный период занимает 15–20 лет и характеризуется, частыми кризисами в разных областях жизни, обострением конфликтов между различными общественными силами и высокой степенью неопределенности развития ситуации.

Такое положение неизбежно и является естественным результатом происходящих глубоких перемен. После многих десятилетий принудительной унификации, игнорирования возникающих проблем и объективных противоречий общество как бы «размораживается». Поэтому все накопившиеся проблемы в предельно острой форме выплескиваются наружу.

Выявилось расслоение общества на ряд социальных групп, каждая из которых отстаивает собственные интересы и ищет новые социальные ориентиры. Многократно возросло имущественное неравенство. В то же время начался в целом позитивный процесс формирования нового рыночного инициативного сознания и поведения. К сожалению, на первом этапе он приобрел сильно извращенные и даже криминальные формы. Положение осложняется всплеском национализма и сепаратизма, обострением политической борьбы между различными силами и растерянностью ряда групп населения, недостаточным знанием со стороны властей и реальной расстановки политических сил.

Безусловно, резко негативное воздействие на политическую систему в стране оказали и тактические ошибки правящей элиты, нечеткость стратегии реформирования политического и экономического строя России. В результате этого до 80 % взрослого населения страны, по данным на конец 1997 г., подвергали сомнению предложенные методы и приемы реформирования.

Общество находится в состоянии неопределенности и растерянности. За годы реформ в нем так и не сложился консенсус относительно целей и общей направленности реформ. Растет разочарование граждан в дееспособности институтов власти, недоверие к демократическим процедурам решения существующих проблем.

Процесс преодоления отчуждения от власти основных групп населения в 1993 г. повернулся вспять и находится примерно на том же уровне, что и в доперестроечные времена: 52 % опрошенного в 1997 — начале 1998 г. населения пяти регионов России заявляют, что не доверяют ни одной из структур власти, еще 10 % затруднились определить свою позицию, лишь треть населения по-прежнему за демократию, в то время как 40 % уже ориентируются на сильного лидера, режим единоличной власти.

Два вывода, имеющие принципиальное значение в свете вышесказанного о природе и технологии политического управления, неотвратимо следуют из современного положения страны:

1) высокий уровень конфликтности современного российского общества в значительной степени ограничивает роль самонастройки и самоорганизации как механизма регуляции межгрупповых отношений, снижает роль демократических процедур и институтов;

2) отсутствие понимания сущности происходящих перемен, разрыв социальных связей не позволяют группам четко заявить о своих интересах, без чего политические технологии управления не могут эффективно функционировать.

И третий, общий вывод: применительно к современной России преждевременно в полной мерю говорить, что ее граждане являются не только объектом, но и полноправным субъектом управления. Отчуждение граждан от власти делает проблематичным их участие в процессах управления.

Особую роль в становлении механизма политического управления играет развитость структур гражданского общества, прежде всего СМИ, партий. Хотя, согласно действующему законодательству, половина депутатов избирается в России по партийным спискам, на самом деле четко партийно-ориентированных граждан насчитывается примерно 10–15 %. Еще немногим более 10 % ориентируются в партийной структуре хотя бы отчасти. Абсолютное большинство партий имеют слабую базу в регионах и не оказывают существенного влияния на региональные процессы. Значительное число нынешних партий России — это скорее еще только протопартии, которые не могут ни предложить реальную систему переустройства страны, ни повести за собой широкие массы.

Немало проблем в деятельности средств массовой информации, которые пока не смогли найти эффективные модели функционирования в условиях зарождающегося рынка, попали под влияние бизнес-структур.

В условиях ослабленности структур гражданского общества, невыраженности групповых интересов и неспособности большинства групп самоорганизовываться с целью борьбы за отстаивание своих интересов и у власти (особенно исполнительной) появляется соблазн «замкнуть на себя» все важнейшие функции и задачи управления.

Несмотря на концентрацию в своих руках огромных полномочий, исполнительная власть функционирует неэффективно, и голоса о потере управляемости страной и даже ее распаде звучат все громче.

Несмотря на все трудности и неудачи, возможность попятных движений, процесс демократических преобразований в России в целом сохраняет шанс стать необратимым. При всей относительной слабости институтов гражданского общества они уже стали реальностью. Вряд ли удастся (даже если этого кто-то очень захотел) снова превратить граждан России в послушные винтики бюрократической машины. Поэтому нужно взвешенно оценивать как трудности, проблемы становления демократии, технологий политического управления в России, так и первые достижения, которые, несомненно, имеются.