§ 2. «Новый курс» Ф. Рузвельта как пример адаптации политической системы

Значительную лепту в этот спор внесли Соединенные Штаты, которые в 30-е годы, под руководством Ф.Д. Рузвельта, осуществили один из самых удачных экспериментов по модернизации американского общества в целом и адаптации его политической системы к новым условиям. Эта проблема встала во весь рост в связи с великим экономическим кризисом 1929–1933 гг., до основания потрясшим все здание американского капитализма. Известный американский политолог У.Д. Бэрнхэм отмечал: «Кризис был равнозначен полному краху нашей экономики и породил такую нужду и страдания, которые большинству современных американцев просто трудно представить»[488]. Кризис продемонстрировал, что «система свободного предпринимательства» не просто дала серьезный сбой, но исчерпала свои возможности как саморегулируемого, самонастраиваемого организма. Это уже выходило за рамки чисто экономических проблем. По существу, на рубеже 20—30-х годов обанкротилась вся прежняя политическая философия, исходившая из презумпции невмешательства государства в сферу социально-экономических отношений. Только форсированное вторжение федерального правительства в эту область могло выправить положение и стабилизировать ситуацию. Как уже отмечалось, в годы «прогрессивной эры» в этом направлении был сделан определенный шаг, но надежно закрепить наметившиеся изменения в характере функционирования политической системы не удалось. Процесс ее адаптации остался явно незавершенным, и это сказывалось на эффективности всех политических институтов, на их способности чутко реагировать на все нараставший ком проблем, порожденных новым витком развития буржуазного общества. С началом кризиса неспособность политической системы уверенно решать стоявшие перед ней задачи проявилась достаточно отчетливо.

Кризис 1929–1933 гг., бурные события в Европе продемонстрировал американским реформаторам, что развал экономики и эффективное функционирование демократических политических институтов — вещи несовместимые, а вне этих реалий они не мыслили себе существования и развития страны. Иными словами, кризис привел к тому, что экономический, социальный и политический аспекты процесса адаптации оказались переплетенными теснейшим образом. Не найдя комплексного решения этого клубка проблем, трудно было рассчитывать на успех в осуществлении перестройки политической системы. Ответ нащупали уже «прогрессисты», но, во-первых, они не сумели довести задуманные преобразования до логического завершения; во-вторых, жизнь не стояла на месте, и перед обществом за прошедшие полтора десятилетия возникли новые, более сложные проблемы.

И все же ключ, с помощью которого реформаторы могли открыть дорогу для движения вперед, был: теория Кейнса давала шанс на стабилизацию экономической ситуации, а наработки западноевропейских социал-демократов обрисовывали фронт работ в сфере социальных отношений. Оставалось найти политические рецепты, позволявшие государству эволюционным путем внедрить новые установки в жизнь. Эту миссию взяла на себя демократическая партия, ставшая инициатором и главным катализатором крупнейшей в истории США партийно-политической перегруппировки. Именно с перестройки двухпартийной системы началась адаптация всего политического организма к новым запросам общественного развития. Опять-таки демократическая партия начала утверждаться в роли генератора новых идей и новых политических технологий еще с конца XIX в., но полностью эта роль перешла к ней лишь в годы «нового курса». Выдвижение Ф.Д. Рузвельта на роль лидера партии, его успех на выборах радикально изменили соотношение сил в высших партийных эшелонах, а это позволило быстро и достаточно глубоко осуществить ревизию программно-целевых установок этой организации. На вооружение была взята либерально-этатистская идеология, «которой присущи две взаимосвязанных черты. Во-первых, это форсированное развитие государственного регулирования экономики, во-вторых, это огосударствленный подход к решению социальных проблем в духе широкого социального маневрирования», — отмечал известный отечественный исследователь Н.В. Сивачев[489]. Получив в свои руки основные рычаги государственного управления, ведомые Ф.Д. Рузвельтом демократы смогли в короткий срок существенно перестроить всю социально-экономическую инфраструктуру американского общества. Бурная законотворческая деятельность ньюдилеров изменила весь политический ландшафт Америки и характер функционирования государственных институтов[490]. Инициатива в политическом процессе прочно перешла к исполнительной власти, прерогативы которой заметно расширились, что привело к временной разбалансировке «системы сдержек и противовесов» — станового хребта американского государства. Деформацию «системы сдержек и противовесов», имевшую место в это время, вряд ли можно оценивать однозначно.

С одной стороны, резкий крен в сторону усиления исполнительной власти помог вытащить страну из трясины кризиса. Именно ее усилиями были созданы «встроенные стабилизаторы», которые помогли упорядочить мощнейшие стихийные силы частнопредпринимательской экономики. Социальная инфраструктура при всей своей дороговизне помогла усовершенствовать механизм интеграции движений социального протеста, что, естественно, увеличивало устойчивость политической системы. С другой стороны, разбалансировка «системы сдержек и противовесов» таила в себе в долговременном плане немало проблем и опасностей, ибо эффективно выполнять свои функции этот механизм может только, когда в отношениях, его составляющих, устанавливается устойчивый модус, который можно охарактеризовать как «сотрудничество — соперничество». Когда же одна из ветвей власти начинает подавлять остальные, диктовать им правила игры, это быстро снижает потенциал всего данного механизма, вызывает обострение политической борьбы, ведет к эрозии партийно-политического консенсуса.

Несмотря на острейшие политические коллизии, характерные для середины 30-х годов, когда перегруппировка достигла своего пика, в обоих противостоящих лагерях осознавали, что дальнейшее «раскачивание лодки» может привести к тому, что она опрокинется, и это будет катастрофой и для противников, и для сторонников реформ. Именно понимание угрозы, исходящей от неконтролируемой эскалации внутриполитического конфликта, толкало соперничавшие стороны к поиску путей воссоздания консенсуса и восстановлению баланса в отношениях трех ветвей власти. Особое значение в этом процессе приобретал правовой фактор: ведь именно неспособность реформаторов закрепить свои политические успехи на правовом уровне помешала довести до логического конца адаптацию политической системы в годы «прогрессивной эры». И в годы «нового курса» эта проблема стояла достаточно остро. Верховный суд США стал последним бастионом противников реформ. Рупор консерваторов газета «New York Herald Tribune» писала: «Два препятствия остаются на пути нового курса — Конституция и Верховный суд. Эти два оплота свободы, два стража конституционных принципов государственного устройства и прав меньшинства только и являются сдерживающей силой против тенденции к усилению президентской власти, развивающейся последние четыре года»[491]. Опираясь на них, консерваторы вновь попытались повернуть вспять процесс адаптации политической системы. Но на этот раз события пошли по другому сценарию. Ф.Д. Рузвельт сумел добиться того, что Верховный суд признал конституционными основные законы «нового курса» и таким образом закрепил в праве новые подходы к решению социально-экономических проблем и институционализировал те изменения в политическом механизме, которые были порождены новыми потребностями общественного развития.

Кроме того, и сама оппозиция под влиянием тех сдвигов, которые происходили в стране, начала постепенно менять свои программно-целевые установки и, как следствие, тактику. Ее лидерам становилось очевидно, что бескомпромиссное отрицание этатистских реалий, призывы к возврату к «нормальным» временам не имеют перспектив. Изменения уже достаточно прочно вошли в плоть и кровь «американской системы». Демонтаж новых структур, новых норм социально-экономических отношений грозил такими катаклизмами, которые могли бы почти наверняка до основания разрушить эту самую «американскую систему». Осознание этой истины заставило лидеров оппозиции признать правомерность этатистского подхода к социально-экономическим проблемам, но при этом они стали стремиться к интерпретации новых законов в консервативном духе, к использованию новых структур в интересах тех социальных сил, которые они представляли. На этой основе уже можно было вести диалог с умеренными реформаторами. Иными словами, создавалась почва для воссоздания на новой основе межпартийного консенсуса. Это означало, что адаптация политической системы США к новым историческим условиям на сей раз завершилась вполне успешно. Те социальные импульсы, которые породили саму потребность в адаптации, получили целостное политическое выражение в реформах «нового курса», были надежно институционализированы и закреплены на правовом уровне и в общем плане признаны оппозицией. По существу, Ф.Д. Рузвельт успешно «построил в рамках старой конституции совершенно иную государственную систему». Он вывел политическую систему США на новую, более высокую орбиту, что открыло широкие горизонты для очередного витка общественного прогресса.