§ 4. Технологии подготовки, принятия и реализации политических решений

Для достижения и обеспечения нормального функционирования, стабильности общества очень важны политические технологии, их эффективное применение всеми субъектами политической деятельности. Одна из важных составляющих — подготовка, принятие и реализация политических решений как инструмента политической деятельности.

Решения можно рассматривать как: вид человеческой деятельности; один из элементов процесса политического управления; важнейшую часть политического процесса. При комплексном подходе следует принимать во внимание все эти составляющие, но с учетом политологического аспекта рассмотрения преимущественное внимание сосредоточим на последней.

В политологии сложились два основных подхода, отражающих понимание процесса выработки решений.

Нормативная теория. Трактует политическое решение как выработку целей, их рационализацию, использование стандартных схем, моделей для разработки и принятия документов.

Поведенческая теория. Рассматривает этот процесс как специфическую деятельность людей, сориентированных на подготовку и реализацию политических решений.

Признать то или иное решение политическим — значит рассмотреть его составляющие, дать интегрированную оценку в контексте интересов, властных полномочий, возможностей, отношений и ресурсов.

В любой политической системе имеются субъекты (люди или организации), принимающие решения. Это правящая элита, носители власти и влияния. Часто, чтобы определить реальных творцов решений, требуется тщательно изучить взаимоотношения между политическими элитами и фактическими носителями власти. В таких случаях важно выявить конкретные лица или группы, которые контролируют или оказывают влияние на власть, на структуры, принимающие решения. Ими могут быть люди:

— наделенные государственной или юридической ответственностью за определенные политические решения;

— фактически участвующие в процессе принятия решений;

— поставляющие информацию для принятия решений;

— определяющие выбор альтернатив;

— принадлежащие к наиболее могущественным слоям политической, военной, общественной элит.

Технология процесса формирования решения включает следующие фазы:

— изучение проблемы;

— анализ исходящей информации;

— оценка альтернатив и выбор оптимального варианта;

— принятие решения;

— реализация намеченного исполнения;

— контроль исполнения;

— оценка результатов.

Изучение процессов принятия и реализации решений в различных организациях стали основанием выработки моделей этого процесса, чем занимается так называемая качественная теория решений. Модель содержит указания, как осуществлять работу по каждой фазе, обеспечивая их взаимосвязь. Следование технологии позволяет рационализировать процесс принятия решений.

Технологии политических решений можно классифицировать по различным системообразующим признакам:

По субъектам, принимающим решения:

законодательные решения, анализ которых важен для изучения процессов парламентаризма;

решения государственных органов, принимаемые в форме нормативных актов, имеющих особое значение для перспективного и оперативного управления;

решения, принимаемые политическими партиями как средство выражения группового общественного мнения, ориентаций электората;

решения в системе местной власти как инструмент согласования общегосударственных и региональных интересов.

По уровню интеграции социальных интересов в отношении:

— программ развития отдельных сфер общественной жизни;

— проведения избирательной кампании;

— поддержки тех или иных категорий населения;

— территориально-национального устройства и т. п.

Решения могут быть: административными, экономическими, военными, идеологическими, дипломатическими, но в них всегда можно найти «политическую» составляющую.

По объектам, на которые распространяется решение:

— фундаментальные решения, затрагивающие положение больших социальных групп или сфер жизни, а также модель принятия решений в данной политической системе;

— решения, относящиеся к системе законодательных актов, затрагивающих статус и права многих членов сообщества решения (устанавливают новые приемы и процедуры принятия решений);

— решения, относящиеся к небольшому числу лиц или индивидуальным случаям. Они носят фактически административный или юридический характер.

Подходы к принятию решения

Интуитивные решения. Часто интуитивное решение — это выбор, сделанный только на основании ощущения, что он правилен. Специалист по управлению П. Шодорбек указывает, что в то время «как увеличение количества информации о проблеме может оказывать заметную помощь в принятии решений руководителями среднего звена, представителям высшего эшелона власти по-прежнему предстоит опираться на интуитивные суждения».

Решения, основанные на суждениях. Такие решения иногда кажутся интуитивными, поскольку логика их не очевидна. Решение, основанное на суждении, — это выбор, обусловленный знаниями или накопленным опытом.

Рациональные решения. Главное различие между решениями рациональными и основанными на суждениях заключается в том, что первые не зависят от прошлого опыта. Рациональное решение обосновывается с помощью объективного аналитического процесса. Для решения проблемы требуется не единичное решение, а совокупность выбора альтернатив.

Методы принятия решений. П. Шаран, со ссылкой на работы политологов Ч. Линдблома, А. Этциони и др., называет несколько подходов к разработке политических решений.

Рационально-всеохватывающий, или «корневой». Субъект, принимающий решение, выбирая наиболее оптимальную политику, рассматривает все «ценности» и «преимущества», связанные с достижением поставленной цели. Затем формируется, несколько возможных путей и выбирается из них наилучший. Такой подход к принятию решений является «рациональным», поскольку подразумевает логический отбор различных путей решения проблемы и сравнение их относительной значимости; он также является «всеохватывающим», поскольку субъект учитывает все существующие возможные альтернативы.

Этот подход опирается на следующие условия:

— конкретная проблема может быть изолирована от других проблем или по своему значению выделяется среди них;

— цели и ценности отбираются и располагаются в порядке их важности;

— все возможные подходы к достижению целей или ценностей известны;

— последствия и издержки осуществления того или иного решения предсказуемы и сравнимы.

Принятие решений на основе «рационально-всеохватывающего* метода — сложная задача, поскольку предполагает наличие значительных ресурсов для сбора информации относительно окружающей обстановки, полную объективность и беспристрастность тех, кто принимает решения.

«Метод ветвей». Это метод последовательных ограниченных сравнений. Субъекты, выбирая приемлемую программу действий, намечают не широкий спектр возможностей, а только немногие «инкрементальные»[343] шаги, которые представляются им реальными на основании их опыта. Принятие решений «методом ветвей» отличается следующими характерными признаками:

— небольшие конкретные шаги всегда направлены на достижение определенных целей;

— ресурсы ограничены, невозможно рассмотреть весь спектр доступных в данный момент стратегий и полный объем последствий принимаемых решений;

— при принятии решений имеется в виду, что политика никогда не определяется «раз и навсегда», она «делается» и «переделывается» бесконечно, посредством постоянного сравнения между близкими вариантами;

— на практике «метод ветвей» направлен, скорее, на определенную достаточность, чем на максимальный эффект. Разумный политик понимает, что стратегия обычно достигает лишь части поставленных целей;

— при принятии политических решений следует основываться на «плюралистической» концепции, поскольку борьбу за политическое влияние ведут многие соперничающие группы интересов, вынуждая субъекта, принимающего решения, стремиться к соглашению между соперничающими сторонами.

Данный метод позволяет вносить постепенные, эволюционные изменения в политику.

С точки зрения «внешнего наблюдателя» или сторонника академического подхода «метод ветвей» может показаться ненаучным и бессистемным.

Смешанно-сканирующий метод. Обеспечивает масштабный, фундаментальный процесс принятия политических решений, а также дальнейшую разработку (сопровождение) этих решений после того, как они уже приняты. Это достигается путем совмещения рационального анализа отдельных элементов проблемы и постепенного, менее детализированного анализа других.

Принятие решений. В политической практике используют два метода осуществления выбора того или иного решения:

— путем компромисса (консенсуса);

— путем голосования.

Реализация политических решений. Выделяют несколько основных типов реализации решений. Это — популизм, элитизм, консерватизм, демократизм и радикализм.

Популизм в качестве основного средства достижения властных целей использует прямую апелляцию к общественному мнению, использует опору на массовые настроения. В силу этого популизм неизбежно сориентирован на упрочение политической ситуации, а в ряде случаев — и на вульгаризацию предлагаемых обществу целей.

Элитизм сориентирован на предотвращение сколько-нибудь значительного участия граждан не только в выработке решений, но и в корректировке осуществляемого курса. Такие режимы поощряют деятельность различного рода посреднических форм взаимодействия с электоратом, делают упор на развитие представительных органов и структур в политическом процессе. Широкое распространение получает здесь деятельность теневых, аппаратных механизмов власти.

Консерватизм характеризует устойчивое стремление властей при любых общественных преобразованиях принимать решения, способствующие сохранению тех или иных институтов, структур или отношений власти.

К прямо противоположным результатам, как правило, приводит радикализм. Как форма политического правления, он редко приносит обществу гражданский мир, порядок и улучшение жизни населения[344].

Эффективность политических решений предполагает научную обоснованность, реализм, своевременность их принятия. В конечном итоге обоснованные политические решения, адекватные поставленным целям и состоянию общества, — один из главных импульсов его развития.

У каждого политика существует и свой стиль принятия политических решений — индивидуальные методы, обусловленные особенностями личности руководителя, его менталитета, воли. На стиль оказывают также влияние:

— отношение к информации;

— склонность воспринимать лишь ту информацию, которая совпадает с собственной точкой зрения;

— стремление получать максимальную информацию обо всех сторонах вопроса, отсутствие боязни противоречащей его точке зрения информации;

— стремление получать любую, как позитивную, так и негативную, информацию о проблеме, но в сжатой до предела, схематической форме;

— направленность информационного потока;

— предпочтение определенной величины риска;

— когнитивная способность;

— способность противостоять двойственности.

Избирательное отношение к информации опасно и непродуктивно. Оно наблюдается нередко у политических лидеров, державшихся у власти не один десяток лет, и вождей тоталитарных режимов.

Стремление иметь максимальную информацию продуктивно. Оно приближает лидера к реальности. Противоречащая его позиции информация побуждает проанализировать ситуацию, скорректировать собственную точку зрения.

Ориентация на получение объективной, но сжатой до предела информации является весьма распространенной, но нельзя считать ее достаточно продуктивной для принятия решений.

Стиль принятия политических решений может быть:

— гибким со склонностью к риску;

— гибким со склонностью к осторожности;

— жестким со склонностью к риску;

— жестким со склонностью к осторожности[345].

Нерешительность не тождественна осторожности, а неоправданный риск — смелости. Всегда важно лишний раз взвесить все плюсы и минусы последствий принимаемого решения, которые могут оказаться значительно более нежелательными, чем это предполагалось.

Нельзя не признать, что в российской политике застарелая болезнь — неумение просчитать элементарные последствия тех или иных решений — проявляется весьма заметно. И дело не в примерах, которых можно привести сотни. Подчас удивляют спонтанность отдельных решений, ставка на «авось» (без должного ресурсного подкрепления — материального, финансового, организационного, кадрового), слабая скоординированность различных имеющих прямое отношение к проблеме ведомств при подготовке проекта документа, боязнь или нежелание научной экспертизы.

Все это противоречит профессиональному подходу, если иметь в виду, что в аппарат управления было принято много лиц научной квалификации и это вселяло надежду на обеспечение должного уровня обоснованности принимаемых решений. Но, видимо, аппаратные тайны, соображения конъюнктуры и тактики оказываются подчас более решающими факторами, нежели уровень интеллектуализма, научного анализа и политического прогноза.