§ 3. Формы демократии. Референдум как одна из форм политической демократии

Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества вовне.

В зависимости о того, каким путем — прямым или косвенным — выражаются эти интересы общества и народа, различают две разновидности форм демократии. Это — формы представительной демократии (выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей, и формы непосредственной демократии (референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и пр.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни решаются непосредственно народом[252].

Политическая теория и практика разных стран знают широкий набор самых различных форм представительной и непосредственной демократии. Одним из них в научной литературе и публицистике уделяется значительное внимание, особенно когда речь идет о выборах в высшие и местные органы государственной власти и управления, а также о подотчетности и сменяемости должностных лиц. Другим формам и институтам демократии уделяется гораздо меньшее внимание. Например, все или почти все авторы, исследующие проблемы демократии, традиционно и довольно много говорят и пишут о свободе слова, печати, ассоциаций, свободе доступа к информации и т. д., но в то же время они полностью или почти полностью упускают из поля зрения такие немаловажные демократические институты, как право быть свободным от «всяких ассоциаций», право быть свободным от политических и иных воздействий и др.[253] Подобные права и свободы приобретают особый смысл и значение в таких странах, как Россия и страны Восточной Европы, в условиях усиленной политизации общества, повсеместного создания самых разношерстных, нередко создающихся ради самих себя ассоциаций, в условиях бесконечно произносимых на всех уровнях государственной и общественной жизни, в подавляющем большинстве своем пустых и бесплодных речей.

В научной литературе и публицистике много говорят и пишут преимущественно о формах представительной демократии. Но очень мало уделяется внимания раскрытию форм непосредственной демократии — петициям, собраниям, сходам, всенародным опросам, референдумам и др. Не претендуя на полный охват всех этих форм, остановимся, в качестве примера, на рассмотрении правового аспекта референдума в системе западной демократии. Этот вопрос приобретает особую значимость для России в связи с принятием законов и проведением первых референдумов в нашей стране на различных уровнях: на уровне Федерации, субъектов Федерации, а также на местном уровне.

Референдум в рамках западной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем. В специальной юридической литературе принято считать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его «родиной» — Швейцарию. В последующие годы и столетия, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, в том числе более ста — только по конституционным вопросам[254].

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других стран. Среди наиболее известных референдумов, имевших место перед началом Первой мировой войны и привлекших к себе внимание международной общественности, можно было бы назвать референдум 1905 г. в Норвегии. Особенность этого референдума заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решался такой немаловажный для судьбы данного государства вопрос, как вопрос о его дальнейшем пребывании в реальной унии со Швецией, во-вторых, в том, что решение данного вопроса было заранее предопределено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референдума, В.И. Ленин писал в статье «Итоги дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществимое — самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905 г.)[255].

Периодическое проведение референдумов практиковалось в западных странах не только в предшествовавшие Первой мировой войне, но и во все последующие годы. На основе сложившейся практики в конце XIX — начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых стран появились статьи, предусматривающие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 89) еще в 1912 г. было закреплено положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок или на срок свыше 15 лет.

Институт референдума нашел свое законодательное закрепление в конце XIX — начале XX в. и в конституционных актах ряда штатов США. Начиная с 1898 г., пишут в связи с этим некоторые американские политологи, отдельные штаты стали законодательно «позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчества», путем использования таких форм, как «инициатива и референдум»[256].

Следует заметить, что время законодательного закрепления и использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. Считается, например, что референдум в стране восходит к «американской революции, когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституции на рассмотрение и утверждение»[257]. Бытует мнение, что «идея народных консультаций» в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу «основных конституционных вопросов», появилась несколько позднее[258].

Однако не в конкретных датах или периодах сейчас дело. Важно другое, а именно, что институт референдума законодательно закреплялся уже на ранних стадиях развития капитализма в этой стране.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов о том, что если в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на штатном и местном уровнях) и в Австралии, то после Первой мировой войны институт референдума вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом, помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, он получил новую функцию — роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства. Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская Конституция[259].

В последующий период, и особенно после Второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила еще более широкое распространение. Был дан новый, мощный толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых в промышленном отношении капиталистических странах. Трудно назвать в настоящее время страну, где референдум в той или иной степени не применялся бы или, по крайней мере, не был юридической реальностью. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института, особенно в 60— 80-е годы XX в.

Например, в США, где законодательством предусматривается проведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, количество обращений к данному институту ежегодно насчитывает от 12 до 15 тыс. случаев. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) количество референдумов, проведенных только на национальном уровне за время их конституционного закрепления, насчитывает более ста случаев. В Швейцарии, стоящей на первом месте по использованию референдумов на федеральном или «общенациональном» уровне, таких случаев, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов, насчитывается, начиная с 1843 г., более 240[260].

Каждый референдум является уникальным в своем роде явлением и каждый по своему вызывает тот или иной общественный резонанс. В послевоенной Франции, например, значительный резонанс получили референдумы, касающиеся принятия Конституции страны (1958 г.), прекращения войны в Алжире (1961 г.), изменения положений конституции относительно порядка избрания президента республики (1962 г.), реформы Сената и учреждения регионов (1969 г.), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972 г.) и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975 г.) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1790 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проводимый в 1986 г. общенациональный референдум по вопросу об участии этой страны в структуре НАТО, в Швейцарии — референдумы 1985 г. и 2002 г. по вопросу о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.[261]

Особое внимание мировой общественности фокусировалось в 80—90-е годы на референдумах, проводившихся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос по существу затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз (после обсуждения на выборах 1976 г.) была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации права на самоопределение вплоть до отделения[262].

Наряду с широким использованием института референдума в капиталистических странах он нашел применение также в развивающихся и бывших социалистических странах. В качестве примера активного использования референдума в странах, освободившихся от колониальной зависимости, можно сослаться на Алжир. Референдумы в этой стране проводились: в 1962 г. — по вопросу о предоставлении независимости стране и народу; в 1963 г. — по поводу утверждения первой Конституции Алжирской Народной Демократической Республики; в 1976 г. — по поводу принятия второй Конституции страны и в 1989 г. — по поводу принятия третьей со дня получения независимости Конституции страны.

В политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер[263].

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами, с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам, а плебисцит (лат. — plebiscitum, от plebs — народ и scitum — решение, постановление) — как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает[264].

Что же касается различий меду референдумом и всеобщими выборами, то они чаще всего сводятся, во-первых, к тому, что если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, то в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос. И, во-вторых, если выборы непосредственно относятся к институту представительной демократии, то референдум представляет собой институт прямой и непосредственной демократии.

Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порою трудноуловимы. Ибо и в случаях с выборами и с референдумом приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус. Нередко используются одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов, наконец, зачастую по результатам проведения референдумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика[265].

Не случайным в силу сказанного представляется тот факт, что в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум представляется не иначе как народным (ст. 75 Конституции Италии) или всенародным (ст. 921 Конституции Испании) и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом.

Так, в упомянутой ст. 75 Конституции Италии говорится, в частности, что вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании (подчеркнуто мною. — М.М.) принимало участие большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. В Законе СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» (ст. 2) указывалось, что «решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования)» (подчеркнуто мною. — М.М.)[266].

При выяснении специфических особенностей референдумов, а также при определении их места и роли в политической системе общества важным представляется не замыкаться на одном из каких-либо видов референдумов, а учитывать все их многообразие. В научной литературе широко распространено, например, подразделение референдумов на конституционные, законодательные и консультативные. При этом за основу их классификации берется их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом используется и иная классификация.

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведения референдумы подразделяются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в Конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или иного компетентного органа.

Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных Единиц (краев, областей, провинций и т. п.).

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативных правовых актов и политических решений несомненно является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование зарубежного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов в их различных вариантах и разновидностях как в сферах политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах жизни общества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в западных странах. Нельзя, в частности, забывать, что, несмотря на широкое использование референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается далеко не однозначным. Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительная в силу доминирующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вторых, тем, что в довоенный период институт референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи активно используемым фашистской Германией в 1933 г. при решении вопроса о выходе Германии из Лиги наций, в 1934 г. — при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 г. — при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И, в-третьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран усматривают в институте референдума угрозу институту парламентаризма, опасность замены власти «цивилизованного» парламента властью «невежественной» толпы. Именно в этом заключается, судя по западным источникам, одна из причин продолжительной неприемлемости института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаменовался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, выступали в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интереса правящих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует также практика проведения их на территории бывших союзных республик, России, в отдельных регионах страны. Нередко референдумы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что, кроме сугубо классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения западного общества к референдуму, есть и другие, условно говоря, «общесоциальные» причины. Среди них выделяются прежде всего следующие.

1. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему. Для многих политических партий, отмечают в связи с этим западные ученые Ст. Бергланд и Дж. Боард, проведение или участие в референдумах является с политической точки зрения «гораздо более рискованным и дорогостоящим мероприятием, чем проведение ими или участие в регулярно проводимых всеобщих выборах»[267].

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референдумах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно ограничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может служить ст. 4 Закона «О регулировании различных видов референдума» в Испании. Она, в частности, гласит, что «референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территориальных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение девяноста дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений проведение референдума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения»[268]. Эта же статья «запрещает проведение референдумов в течение девяноста предшествовавших и девяноста дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов или выборов в местные органы, или проведения другого референдума»[269].

2. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества, выступающих с радикальных позиций, представление о различных формах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о референдумах как о средстве обычного, «повседневного усовершенствования», но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах и считая, что она способствует «восстановлению подлинного смысла и значения нашей демократии», «вовлечению большого количества людей в избирательный процесс» и «обогащению института гражданства», некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности, применительно к США, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или «базового характера американской формы правления», а как рутинные, «умеренные» меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление гарантий того, чтобы они постоянно оставались «и представительными и подотчетными»[270].

3. Утвердившееся среди значительных слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

В то время как многие американцы стремятся ко все большему участию в процессе принятия решений на национальном уровне и на уровне отдельных штатов, не меньшее их число проявляет озабоченность по поводу своей слишком глубокой и непосредственной вовлеченности в политику.

4. Традиционное для населения ряда западных стран представление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии. Как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, в США довольно значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая Конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодательное закрепление общенациональных референдумов. 67 % из числа опрошенных считают, что в плане усиления роли и ответственности Конгресса и его палат следовало бы внести изменения в Конституцию США, закрепив за избирателями право отзыва не оправдавших доверие или допустивших аморальные поступки выборных лиц не только на уровне отдельных штатов, но и на уровне федерации в целом. 55 % считают, что такое же право (наряду с импичментом) должно быть закреплено и в отношении президента страны[271].

Иными словами, согласно сложившемуся общественному мнению, большая часть населения США отдает предпочтение на федеральном уровне представительным органам и представительной демократии перед референдумом и другими формами непосредственной демократии.

Совсем иная картина складывается на уровне штатов. Здесь граждане в подавляющем большинстве случае выражают желание и готовность непосредственно участвовать в решении политических, социальных и экономических проблем, нежели «передоверять» и отдавать их на «откуп» представительным органам.

Аналогичный настрой общественного мнения в целом сохранялся не только в США, но и в других странах. Более того, как своеобразное предостережение от принятия и законодательного закрепления референдума на национальном уровне, в США и некоторых других федерациях высказываются призывы и предложения не спешить с решением данного вопроса в масштабе федерации, предварительно не разрешив все противоречия, проявившиеся в ходе использования института референдума на уровне отдельных субъектов федерации. До тех пор, пишет в связи с этим Т. Кронин, пока мы окончательно не убедимся в том, что демократические институты и «приспособления», именуемые референдумами, хорошо срабатывают на уровне отдельных штатов и на локальном уровне, мы «должны быть очень осторожны в своих действиях, направленных на их инкорпорацию и закрепление в национальной конституции»[272].

5. Укоренившееся в сознании различных слоев западного, и особенно американского, общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние «весьма состоятельных индивидов или отдельных групп» на результаты голосования и на сам избирательный процесс. 86 % из числа опрошенных в 80—90-е годы американцев были уверены в том, что «состоятельные» группы давления или группы интересов обязательно используют открывающиеся в случае установления общенационального референдума возможности для проведения в жизнь своих интересов и усиления своей «неофициальной власти». Причем 82 % выразили убеждение в том, что эта власть и интересы не будут иметь ничего общего ни с властью, ни с интересами всего населения. Это будет власть большого бизнеса и «огромных денежных вкладов»[273].

Конечно, деньги сами по себе не всегда играли решающую роль во время выборов или всенародных опросов. Однако «исследования за исследованиями», проводившиеся в этой области, убедительно доказывают, что влияние больших денежных сумм, рационально истраченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем, нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продолжают играть весьма важную роль в реализации прямой демократии. Они всегда выступают одним из самых важных показателей того, «кто выиграет, а кто проиграет в протекающих или будущих всенародных опросах и выборах»[274]. В целях ограничения влияния «больших денег» на институт непосредственной демократии, включая референдум, 63 % из числа опрошенных в США по этому, поводу в 1987 г. высказались за строгое ограничение денежных расходов при их осуществлении как со стороны государственных органов, так и со стороны частных лиц. 28 % высказались против каких бы то ни было ограничений[275].

Наряду с названными причинами противоречивого или сдержанного отношения граждан некоторых западных государств к референдуму есть и другие. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понимание сложности правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов, и др.[276]

Анализ причин и факторов, обусловливающих неоднозначное отношение различных слоев западного общества к референдуму, позволяет глубже понять не только его социальную природу и характер, но и его место и роль в системе демократии, реальные возможности воздействия на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, такой анализ позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе того или иного общества или, наоборот, препятствующие их усилению. Это имеет огромное не только теоретическое, но и практическое значение.

Референдум в любой стране будет эффективным лишь в том случае, если он, по природе своей весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, иметь своей целью при решении политических и иных вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано ложными социальными ценностями и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

Важное значение для эффективности референдумов имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры их проведения и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативных правовых актов.