§ 8. О технологиях лоббистской деятельности

Фактически во всех странах, в которых допускается свободное участие граждан в политической жизни и признается право человека воздействовать на работу представляющих его интересы государственных органов, существует явление, называемое лоббизмом[348].

В проекте закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Исторические корни возникновения и развития явления выглядят следующим образом. В XVI в. слово «лобби» (лоббизм) от англ, lobby (коридор, крытая площадка) — употреблялось для указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетие спустя так же начали называть помещение для прогулок в палате общин парламента Англии. Политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце XIX столетия термин «лоббирование» начал обозначать покупку влияния, голосов за деньги. В Англии такая политика считалась предосудительной, и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах.

Лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и распространились затем в других странах. Закон о регулировании лоббизма был принят в США в 1946 г. По данным Г. Вилсона только в Вашингтоне насчитывалось И тыс. лоббистов в «узком» (профессиональном) смысле этого слова[349]. В Великобритании их называют парламентскими агентами.

Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и представительных органах. Основная задача этих организаций — добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих общественным интересам.

Отметим, что партии артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных групп общества. Лоббистские группировки как раз восполняют этот недостаток: они выражают и отстаивают прежде всего корпоративные, профессиональные, этнические, региональные и иные (в том числе и политические интересы, но уже во вторую очередь), тем самым в парламенте реализуется соответствующее представительство.

Лоббизм сегодня — вопреки обыденным представлениям — не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах и др.

Лоббизм — это многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п. — перечень можно продолжить.

Ряд механизмов лоббизма находится под контролем общества, но сама природа этого феномена исключает полную возможность такого контроля. В США, например, сильнейшим считается лоббизм военно-промышленного комплекса.

Существование лоббистских организаций обычно не усложняет парламентские и правительственные структуры, не дает дополнительных нагрузок на бюджет.

Лоббистские организации — частный институт, они существуют при парламенте, вокруг парламента или правительства, но в организационном плане совершенно независимы. Как правило, они находятся на полном финансовом самообеспечении.

В политологии выделяют две основные модели: англо-саксонскую, которая предполагает обязательность государственной регистрации лоббистской организации и определение допустимых рамок деятельности групп давления; континентальную, при которой официально лоббизм как бы не существует, но заинтересованные организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных структур.

Можно привести весьма широкий спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом: сбор информации; предоставление информации законодателям; выступления на слушаниях и комитетах конгресса; представление готовых законопроектов; участие в разработке законопроектов; информирование конгрессмена о том, какие последствия вызовет рассматриваемый законопроект в его избирательном округе; неформальные контакты; пропагандистские кампании; кампании писем, телеграмм и телефонных звонков; финансирование избирательных кампаний; участие в ведении или предоставление персонаж для участия в избирательных кампаниях; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей; воздействие на законодателя через распространение в избирательном органе результатов его голосования; совместное лоббирование несколькими организациями (коллективный лоббизм). Перечисленные и подобные методы применяются в основном по отношению к законодательным организациям[350].

В лоббировании исполнительных органов власти кроме названных выше используются также: воздействие на процесс назначения на государственные должности; политическая поддержка ведомств; воздействие через совещательные комитеты; выступления на слушаниях в регулирующих агентствах и др.

В современных условиях к теме лоббизма в России проявляется постоянный, острый и в чем-то даже скандальный интерес. Часты взаимные упреки в лоббистском характере принятия решений как исполнительной, так и законодательной властью. В этом «грехе» постоянно упрекают предпринимателей, банкиров, корпоративные объединения.

На сегодня этой деятельностью занимаются и официальные структуры. К примеру, в Администрации Президента РФ с 1994 г. существует Управление по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания. По мнению его сотрудников, это фактически «президентские лоббисты». Весьма распространенным и эффективным является лоббизм деловых кругов России, который свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций, об участии в решении весьма ответственных государственных задач.

До последнего времени это явление в России существовало в его не самом лучшем варианте — лоббизм «дикий», никем и ничем не контролируемый, Не будучи профессиональными политиками, многие депутаты Федерального Собрания в группах и поодиночке, являясь представителями предприятий, ассоциаций, общественных объединений, откровенно, отстаивали и отстаивают выгоды последних. Все это вовсе не способствует стабильности развития общества, а провоцирует злоупотребления со стороны чиновников, должностных лиц; сообщения об этом нередки на страницах прессы.

К примеру, в общественном мнении россиян (по данным ВЦИОМ) проблемы скрытого лоббизма, коррупции в высших эшелонах власти входят в десятку важнейших российских проблем. Ставки в конкурентной борьбе высоки.

Но все же к понятию «лоббизм» общество начинает привыкать. Эта категория все чаще используется в российском политическом словаре, но отношение к ней пока еще во многом весьма негативное. Закулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, «телефонное право», комплектование аппарата «своими людьми» и т. д. — эти и подобные термины характеризовали, да и сегодня во многом определяют российскую практику. Люди связывают ее с взятками, коррупцией, преступными группировками и т. п. Основания для этого есть, и весьма существенные. Результаты публикаций по итогам социологических исследований[351], в частности, свидетельствуют об этом.

Логика жизни подсказывает, что для разрешения противоречий и проблем, имеющихся в российском обществе, существует путь, хорошо известный в мире, — это переход от лоббизма «дикого» к лоббизму цивилизованному.

В России сегодня, несомненно, следует изучать и использовать мировой опыт цивилизованного лоббизма, но необходимо и ускорить процесс формирования российской системы и механизмов деятельности этого социального института.

Каков же пока российский лоббизм? Чтобы рассмотреть сущность явления, представим лишь некоторые факты истории влияния «групп правления», «групп интересов», лоббистской деятельности в России. Воспользуемся для этого материалами, опубликованными в различных изданиях[352].

Советское уравнительное общество слабо было дифференцировано по вертикали, что с лихвой компенсировалось горизонтальной территориально-отраслевой дифференциацией.

В силу размытости социальной структуры и неразвитости политической системы социальные группы, никак не вычленяемые в однородной массе советских работников, не были самоопределены и хоть как-то названы. «Гражданский лоббизм» в СССР отсутствовал или существовал в зачаточном, деформированном состоянии.

Наряду с территориальной дифференциацией, весьма ощутимой, но в условиях централизма и политического монизма недокДеющей, существовала и отраслевая дифференциация — отраслевое лоббирование. Основные группы давления образовались в СССР в 50—60-х годах. Ведущими из них стали отраслевые и межотраслевые объединения предприятий, сформировавшиеся на базе монополий ВПК, машиностроительного комплекса и металлургии, с 60-х годов — нефтегазовой, с 70-х — атомной и иной энергетики, а также автомобильной промышленности.

Основными каналами лоббирования их интересов были министерства плюс все те же комитеты КПСС: тюменские секретари отстаивали интересы нефтяников и газовиков, свердловские — машиностроителей, ставропольские — агропрома… Вряд ли можно назвать существовавшие в СССР способы и каналы лоббирования гласными и легитимными.

Государственная политика проводилась в интересах отраслевых каналов, ряд которых (ведавшие закупкой зерна за рубежом, производством и продажей хлопка, экспортом нефти, отдельных видов вооружений и драгметаллов) во многом был неподконтролен даже Политбюро. Страна во многом находилась во власти монополий, основательно узурпировавших власть и собственность.

«Перестройка», призванная сбросить уже несостоятельную надстройку органов КПСС и высвободить энергию выходящих на мировые рынки советских монополий — прообраза транснациональных корпораций (теперь — на территории бывших республик СССР — точно транснациональных), оказалась как нельзя кстати.

Казалось бы, в ходе «перестройки» произошла смена политической системы, вместе с ней — системы лоббирования, но кардинальных изменений в механизме влияния не произошло. Во многом точно так же, как некогда представители обкомов в ЦК КПСС, нынешние депутаты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном Собрании РФ[353].

Сегодня в ходу «патронат» над индивидуальными «лоббистами» и многими представителями, прежде всего, аппарата исполнительной власти. Мало кому известно, по каким критериям выделяются кредиты и дотации, выдаются лицензии и квоты. Отраслевые группировки сохраняют вес и авторитет.

И все же кое-что изменилось по существу. Прежде всего, произошла плюрализация лоббизма. Один из итогов «перестройки» и «реформ», позволяющий утверждать, что демократизация идет, — это появление новых, внеотраслевых (альтернативных отраслевым) субъектов и каналов лоббирования. Если говорить о новых участниках лоббистской деятельности, то таковыми становятся во многом «новый бизнес», профсоюзы.

Мощнейшими субъектами и каналами лоббирования стали пресса, политические партии и движения (последние особенно в парламенте). Профессиональным лоббизмом занимаются также специальные лоббистские фирмы: консалтинговые и рекламные агентства (только в Москве около 200), аналитические центры, число которых увеличивается, а это значит — на них есть спрос.

Одним из ведущих каналов лоббирования по-прежнему остаются чиновники исполкомов всех уровней, включая федеральное правительство и, прежде всего, Госкомимущества и Центральный банк России. Это вызвано появлением на российском рынке новых товаров — земли, недвижимости, денег. Именно на базе структур, осуществляющих финансовые операции, а также операции с землей и недвижимостью, и формируются сегодня новые, внеотраслевые «группы давления».

«Новый бизнес», в особенности стартовавший с нуля, в стороне от государственных структур, имеет несравненно меньшие ресурсы, чем отраслевые кланы, но он бурно и эффективно развивается и выстраивает собственные каналы лоббирования.

Представительство интересов предпринимателей в структурах власти развивается форсированными темпами. Сегодня уместно говорить о разветвленной сети подобных структур, их можно разделить на:

— объединения (союзы, ассоциации, лиги предпринимателей);

— общественные структуры при законодательных и исполнительных органах;

— экспертные и аналитические центры в структурах власти;

— партии и политические движения предпринимателей;

— общественно-государственные фонды;

— бизнес-клубы, объединяющие предпринимателей;

— «клиентеллы» — конгломераты структур, группирующихся вокруг какого-либо политика;

— лоббистские фирмы.

В настоящее время в стране действуют уже около сотни общероссийских и международных объединений предпринимателей, занимающихся лоббистской деятельностью.

Конфигурация лоббистской деятельности деловых кругов в России не является классическим аналогом соответствующих западных традиций хотя бы потому, что она сосредоточена преимущественно на воздействии на правительственные структуры и другие подразделения исполнительной власти, нежели, как принято в странах представительной демократии, на парламентские органы и организации.

Естественно, в центре общественных сил, организованных непосредственно группами предпринимателей и промышленников, находятся общенациональные трансотраслевые ассоциации, претендующие на роль выразителя интересов если не всех, то по меньшей мере подавляющей части промышленных и предпринимательских структур России. На их роль претендуют следующие ассоциации, которыми список не исчерпывается: Федерация товаропроизводителей России; Российский союз промышленников и предпринимателей; Ассоциация руководителей предприятий; Конфедерация промышленников и предпринимателей; Торгово-промышленная палата России. Специфической формой лоббизма являются бизнес-клубы.

Каким может и должен стать лоббизм в России? Закон «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» содержит следующую формулировку:

«Лоббист» — независимое юридическое или физическое лицо, осуществляющее свою деятельность от имени и в интересах иных организаций. В качестве лоббистов не могут выступать депутаты парламента, выборные должностные лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, административно-территориальных единиц, органы и должностные лица исполнительной власти Российской Федерации.

Каждый лоббист обязан зарегистрироваться в специальном отделе Министерства юстиции и каждые полгода представлять туда отчет о своей деятельности.

Формами и методами лоббистской деятельности в Российской Федерации признаются:

— представление в федеральные органы государственной власти проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и других нормативных актов, документов и информационных материалов, касающихся полномочий соответствующих органов государственной власти;

— участие в обсуждении комитетами и комиссиями Федерального Собрания, органами исполнительной власти законопроектов, документов и материалов;

— устные и письменные контакты с депутатом, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность;

— экспертиза проектов законов и иных нормативных актов федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов.

Проект закона определяет приоритетными следующие цели:

— легализовать лоббистскую деятельность как законное, демократическое средство взаимодействия общества и власти;

— создать законодательные предпосылки для очищения этой деятельности от противоправных, коррупционных действий;

— оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности при выработке и осуществлении государственных решений;

— предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти, и контролировать этот процесс;

— способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев;

— предоставить возможность оказывать влияние на власть все более широкому кругу граждан России.

Главное достоинство лоббизма заключено в создании легитимных возможностей участия в выработке и принятии решений как наиболее заинтересованных общественных групп, так и высококомпетентных специалистов.

Юридически четко регламентируемая система лоббизма может в значительной степени способствовать:

— обеспечению гласности и предсказуемости политических процессов;

— цивилизованному ограничению сфер деятельности аппарата государственной власти (сделает его более открытым для контроля со стороны общества, уменьшит возможность волевых решений);

— расширению круга активных участников политического процесса, что может благоприятно сказаться на развитии гражданского общества в целом;

— контролю взаимодействия частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.

Переход от «дикого», стихийного, криминального*лоббизма в России к цивилизованным отношениям, нормальной лоббистской деятельности несомненно благоприятствовал бы стабилизации общества,